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Alors que la construction européenne connaît une phase difficile, la question du budget affecté à la politique régionale et aux fonds structurels n’est toujours pas réglée. Jean-Loup Drubigny, directeur du secrétariat d’URBACT, programme d’initiative communautaire, explicite ici les enjeux actuels des relations entre les villes françaises et l’Union européenne. Et s’interroge sur l’organisation interne et le rôle de l’État français dans ces relations.
Au cours de la période 2000-2006, l’Union européenne aura financé environ 7,3 milliards d’euros d’investissements dans les villes françaises au titre du volet régional de la politique de cohésion européenne . Il faut y ajouter environ 4 milliards d’euros du Fonds social européen (FSE) qui ont bénéficié à des publics urbains, pour autant que l’on parvienne à territorialiser ces fonds ciblés sur des publics.
Certes, c’est peu au regard du montant total des investissements publics réalisés en milieu urbain pendant la même période, mais les villes interrogées par l’Association des maires de grandes villes de France (AMGVF) constatent que les crédits du Fonds européen de développement régional (FEDER) ont souvent davantage constitué des financements additionnels à la disposition des préfectures de Région qu’ils n’ont répondu à de véritables stratégies de développement. Il est vrai que ces crédits européens ont eu, dans la période, une vertu particulière au regard des crédits d’État des contrats de Plan État-Région : les engagements ont été tenus.
L’Europe a accordé un financement beaucoup plus léger (104 millions d’euros) au petit laboratoire de politiques urbaines que constitue le programme URBAN pour neuf villes françaises /2. Mais, plus que le financement, l’Europe a apporté une conception et une méthode de politique intégrée de développement pour les zones les plus dégradées de ces villes. Il n’y a pas eu de miracle, mais des progrès significatifs ont été réalisés, largement appuyés par les crédits de la politique de la Ville et plus récemment de l’ANRU. Les élus reconnaissent que leur mode de gestion locale en a été modifié dans le sens d’une meilleure intégration de leurs politiques.
Il est important de rappeler que le programme URBAN a été largement inspiré, à l’origine, par la politique de la Ville française et le prosélytisme de ses pionniers auprès de leurs collègues européens.
La future politique de cohésion de l’Union européenne et les villes
Au niveau européen, le rôle des villes comme moteurs du développement et acteurs majeurs de la cohésion sociale est désormais bien identifié. Dans le projet de règlement du Conseil portant dispositions générales sur le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion pour la période 2007-2013 présenté le 14 juillet 2004, la Commission propose “d’aider les régions et les autorités régionales à anticiper et promouvoir le changement économique […] dans les zones industrielles, urbaines et rurales en renforçant leur compétitivité et leur attractivité. […]
“La Commission entend également renforcer la place des questions urbaines en intégrant des actions de ce domaine dans les programmes régionaux. Les programmes régionaux devront indiquer comment les actions urbaines sont traitées […]”.
Certes, la grande négociation financière commence à peine dans un contexte particulièrement délicat, et son issue très incertaine à ce jour sera déterminante pour le contenu voire l’existence de la future politique de cohésion /3. Ce projet de règlement, actuellement en discussion avec les États membres, n’est pas contesté pour ce qu’il peut avoir de plus novateur pour les villes européennes : participer comme acteurs reconnus au développement économique et à la cohésion sociale.
Cette cohérence proposée, mais pas imposée, devrait se retrouver dans le cadre national stratégique élaboré par chaque pays. Pour la préparation du futur cadre communautaire stratégique de référence, les services de la Commission ont adressé un document préparatoire qui interroge chaque État membre :
“Pactes avec les villes et les zones rurales. Comment renforcer le rôle des villes comme moteurs de la croissance régionale, comme lieux de défis pour l’exclusion sociale, et comme points névralgiques pour un développement plus équilibré de l’Union ? Quelles sont les priorités ? Que proposent les États membres pour organiser le développement urbain dans la prochaine période ? Quelles actions sont nécessaires pour promouvoir la diversification d’activités et la création d’emplois dans les zones rurales, souvent dépendantes des services installés en milieu urbain ?”
Tout est dit, et clairement. La Commission européenne reconnaît explicitement le rôle des villes dans les politiques de développement régional et de cohésion. Et propose aux États membres d’en tirer les conséquences. Quelle réponse sera apportée par la France ?
Quelle politique française pour les villes ?
Qu’est-ce qu’une ville ? Une commune ? Une agglomération ? Quelle interdépendance avec le milieu rural environnant ? Quel partage des tâches avec le niveau régional ? Ces questions de la gouvernance et des niveaux de compétence pour les aires urbaines sont devenues centrales dans la définition des politiques européennes.
Dans les pays voisins, la nécessité des politiques de développement urbain intégré a conduit à des regroupements ministériels. Ainsi, au Royaume-Uni, l’Office of the Deputy Prime Minister a compétence pour les collectivités territoriales, la politique régionale, le renouvellement urbain, la lutte contre l’exclusion, le logement, le développement économique régional et la ville. Quant au ministère de l’Intérieur néerlandais, il est compétent pour les collectivités territoriales, la politique régionale, les villes, l’environnement et le développement urbain (économique, social, physique)…
En France, la loi et le pragmatisme des élus ont fait largement progresser la prise en compte de la réalité des agglomérations urbaines ces dernières années. Du côté de l’État, les compétences ministérielles restent cloisonnées : à la DATAR les métropoles et les pôles de compétence, à l’Équipement la réglementation de l’urbanisme, à la DIV les pauvres urbains... Les services centraux de l’État ont moins que ses services déconcentrés connu cet aggiornamento. La Loi organique sur les lois de finances (LOLF) n’a que très partiellement réuni les administrations qui devraient être en mesure de soutenir les villes comme moteur du développement et accompagner la complexité croissante de la gestion des territoires urbains. Chaque administration suit son chemin sans trop se préoccuper de ce que font les voisines. La culture de la nouvelle gestion publique tarde à se concrétiser.
Et c’est peu de dire que des orientations pour une bonne articulation État-Régions-villes tardent à être proposées.
La balkanisation des dispositifs et contrats publics territoriaux est devenue dramatique et rien n’annonce une prochaine simplification, chaque administration centrale y allant de son contrat spécifique. Et, dans un monde où toute relation fait désormais l’objet d’un contrat, ces contrats publics territoriaux proposés par l’État ont comme caractéristique que leur non-respect n’entraîne aucune sanction. Quelle crédibilité accorder à des engagements oubliés par l’État ou la collectivité locale sans que cela déclenche la moindre pénalité ?
Les élus savent depuis toujours envoyer l’adjoint au développement économique décrocher un label à la DATAR, l’adjoint au logement à l’ANRU pour une opération lourde de réhabilitation ; le maire va chez le préfet pour des crédits logement, chez le ministre de l’Intérieur pour des effectifs de policiers… Ce morcellement des approches et des procédures est décourageant et inefficace. Où s’interroge-t-on dans les services de l’État sur les liens entre l’étalement urbain et l’insécurité de demain, sur la demande de transports publics, et surtout quelles conséquences l’État peut-il en tirer dans ses relations avec les villes ? Comment effectuer la synthèse des politiques territoriales de l’État ? Est-il envisageable d’institutionnaliser enfin une coordination interministérielle volontariste sur les enjeux urbains ?
Certes, il est vrai qu’à Bruxelles les directions de la Commission (Regio, Environnement, Transport, Recherche, Emploi…) ne sont toujours pas parvenues à s’entendre sur une coordination de leurs actions urbaines, et encore moins sur le leadership de l’un des commissaires… On pourrait espérer que cette question soit plus facile à régler au sein du gouvernement et des administrations françaises qu’au sein d’une commission de vingt-cinq membres de nationalités différentes.
L’apport de l’Europe
L’Europe demande aux États comment ils comptent assurer une cohérence de leurs actions dans le domaine urbain et dessiner leur stratégie. Cette opportunité de calendrier peut de plus se conjuguer avec l’élaboration des futurs contrats de Plan.
Rien n’est facile. La gestion des complexités repose sur l’articulation des politiques tournées vers les publics avec les politiques territoriales, et l’articulation des dispositifs et des acteurs. Cela réclame un gros effort de remise à plat entre administrations de l’État pour qu’elles deviennent des partenaires cohérents, donc efficaces, des villes.
L’expérience de nos collègues européens, les fondements d’une stratégie européenne des villes, à laquelle la France a largement contribué, constituent des atouts solides sur lesquels s’adosser pour renouveler l’approche et l’organisation de l’État. La préparation du cadre stratégique national et l’élaboration de la prochaine génération des contrats de Plan État-Région constituent d’excellentes opportunités pour avancer.
par Jean-Loup Drubigny (2 juin 2005)
