Planification(s)

Il s’agit de passer d’une planification rigide à une planification incitative et stratégique, appuyant la mobilisation des acteurs.

Lors du 40e anniversaire à la Sorbonne, un petit film historique reprenant des bandes d’actualités nous a replongés dans un passé qui apparaissait soudain bien lointain. On y voyait en effet, en noir et blanc, Olivier Guichard, premier délégué à l’aménagement du territoire et à l’action régionale, montrer sur la carte de France, une baguette à la main, où devaient s’implanter les nouvelles industries, quelles régions devaient être privilégiées... À l’heure où des patrons “voyous” déménagent ou ferment leurs usines sans prévenir quiconque, l’image d’un État toutpuissant dictant aux entreprises leurs lieux d’implantation pourrait faire rêver. La naissance de la Datar en février 1963 – ce moment fort de l’aménagement du territoire et de la planification spatiale à la française – hante d’ailleurs toujours les mémoires de nombreux décideurs. Mais ce temps est révolu. Le président de la République, dans son discours à la Sorbonne, le reconnaissait explicitement en soulignant que “les défis de l’aménagement du territoire se sont profondément renouvelés” en quarante ans. Et Jacques Chirac d’évoquer “les défis de la mondialisation”, la définition d’une “politique d’aménagement durable, respectueuse des ressources naturelles”, le renforcement des “échanges de nos territoires avec le reste de l’Europe, qui est aujourd’hui devenue le cadre naturel de notre développement économique”. Pour autant, la planification territoriale est-elle définitivement ringarde ? En fait, nul ne le conteste, les villes et les territoires ont besoin de projets et de stratégies, mais est-il nécessaire de traduire ceux-ci en documents de planification ? Les participants de la table ronde organisée à la revue Urbanisme le 24 janvier 2003 ont répondu très fort” dans le fait que les trois lois – Chevènement,Voynet, SRU – occupent le devant de la scène,et qu’elles constituent“un choc culturel sans précédent pour les territoires depuis la loi d’orientation foncière de 1967”. Ceci renvoie à “un changement de nature des enjeux urbains”, alors que “les politiques publiques, telle la politique de la ville, apparaissent en crise”, et que “le monde professionnel cherche à construire de nouveaux repères”. Dans ce contexte, et par comparaison avec d’autres pays, la planification en France présente un visage contradictoire : d’un côté, “une surdose de complexité dans les règles et les procédures” ; de l’autre, “une sous-planification effective” des territoires urbains et périurbains, où beaucoup de dysfonctionnements sont encore mal maîtrisés. Dans les autres pays européens, il perçoit plutôt “une meilleure hiérarchie des responsabilités entre les niveaux de collectivités publiques”. Mais pour lui, fondamentalement, l’efficacité de la planification tient plus à l’existence d’une culture qu’aux règles de droit. D’où son analyse des enjeux, des outils et des savoir-faire, et du rôle des différents acteurs. L’émergence de nouvelles thématiques Côté enjeux, Jean Frébault pointe d’abord “un basculement” par rapport à la planification traditionnelle des années 1960-1970, qui a eu ses heures de gloire et raisonnait surtout en termes de zonage et d’encadrement qualitatif de la croissance. Aujourd’hui sont mises en avant les démarches de projet (urbain, de territoire, d’agglomération). Il souligne l’émergence de nouvelles thématiques: le vivre-ensemble, la relation mondialisation/métropolisation, l’interaction économie/culture/ recherche, la dialectique étalement urbain-renouvellement urbain, les espaces publics, l’articulation entre urbanisme, mobilité et politiques de déplacement, etc. C’est la montée en puissance du développement durable, mot valise selon certains, concept encore flou mais qui doit absolument être approprié par les urbanistes. C’est aussi la nécessité de travailler en même temps à plusieurs échelles (de l’international au local), et la demande accrue de participation et d’interaction. Mais Jean Frébault s’interroge : “Le basculement intellectuel a-t-il complètement eu lieu ? Les réponses professionnelles sont-elles à la hauteur des enjeux ?” Pour lui, les débats sont encore positivement à cette “ardente nécessité”. Et cette réponse venait des directeurs de l’urbanisme de la ville de Saint-Étienne (Alain Cluzet), de l’agence d’urbanisme Bordeaux métropole Aquitaine (Francis Cuillier), des services de la communauté urbaine de Nantes (Laurent Théry), de l’Équipement de Bretagne (Pascal Lelarge), de l’EPAMSA, l’établissement public chargé du projet Mantes-en-Yvelines (Jean-Luc Poidevin)… et de deux observateurs patentés, le président de la Ve section du conseil général des Ponts et Chaussées, Jean Frébault, et le géographe Francis Beaucire, animateur récent d’un colloque sur “L’articulation des politiques d’urbanisme et de déplacement”. Attention cependant, nous ont dit ces experts-praticiens, à ne pas enfermer les projets dans des procédures. Quitte d’ailleurs à inventer des documents non labellisés, comme le SDDUC de Bordeaux ou le schéma d’agglomération de Mantes. Mais la planification urbaine, propre aux grandes agglomérations, déclinée en PLU, PLH, PDU et SCOT, n’est pas celle qui pose le plus de questions. Bien sûr, le risque que le SCOT s’enferme sur un espace trop limité– celui de l’agglomération au sens politique du terme – est réel. Comment freiner l’étalement urbain si l’on n’intervient pas au niveau de l’aire urbaine (dont la définition n’est pas la même dans les trois lois : SRU, Voynet et Chevènement) ? Peut-être faut-il mieux articuler pays et agglomérations, comme le suggère depuis longtemps la FNAU, et promouvoir, comme le proposent Robert Grossmann et Michel Reverdy, un outil unique entre SCOT et pays ? Cela ne répondra pas pour autant à ce besoin d’une planification des macro-territoires, objectif que poursuivent des démarches encore mal connues, comme les DTA, pilotées par l’État, et les SRADT, à l’initiative des Régions. Sans produire, pour l’instant, de résultats très probants. Ce changement d’échelle, dont Philippe Trétiack rappelait qu’il était périlleux pour les architectes passant à l’urbanisme, l’est tout autant pour des urbanistes évoluant du niveau communal ou de l’agglomération à celui de la région urbaine, voire de la région tout court. Car le modèle du POS – affectation de parcelles à tel ou tel usage – est lui même en train d’être remis en cause avec l’élaboration des PLU. Ceux-ci comportent des PADD, qui définissent d’abord un projet de ville soumis aux principes du développement durable et à la concertation avec la population. Autrement dit, comme la démarche Lyon 2010 engagée par Jean Frébault dans les années 1980 le démontrait déjà, il s’agit de passer d’une planification rigide à une planification incitative et stratégique, appuyant la mobilisation des acteurs. On est loin des années fastes de la Datar, des villes nouvelles et des schémas directeurs autoritaires, qui furent d’ailleurs souvent très mal respectés. Un autre temps est venu, celui des projets de territoire prenant en compte les évolutions urbaines, les nouveaux modes de vie et les aspirations des citoyens-citadins.

La table ronde dont nous publions le compte rendu dans les pages suivantes s’est tenue à la revue Urbanisme le vendredi 24 janvier 2003. En introduction, Jean Frébault, président de la section aménagement-environnement du conseil général des Ponts et Chaussées, a esquissé une synthèse de la situation actuelle. Nous avons résumé cette intervention, où il s’interroge notamment sur la validité des réponses professionnelles et le rôle de l’État dans la nouvelle donne ouverte par la loi SRU.

Dans la première partie de la table ronde, suite à l’intervention introductive de Jean Frébault, les participants ont présenté un état des lieux de la nouvelle planification territoriale en s’interrogeant particulièrement sur la relation entre les projets formulés par les acteurs et les procédures induites par les trois lois (Chevènement, Voynet et SRU).

À l’issue de la première partie de la table ronde, Francis Beaucire a livré son regard sur les débats, non sans revenir d’abord sur la journée d’études qu’il avait animée : “L’articulation des politiques de déplacements et d’urbanisme” organisée le 23 octobre 2002 par le GART et la FNAU. Le géographe s’est également expliqué sur la notion de “ renaissance de la planification territoriale ” qu’il avait déjà employée lors de cette journée.

Dans la seconde partie de la table ronde, le débat s’est centré sur la nature de cette nouvelle planification territoriale, induite notamment par la loi SRU.“La querelle des deux Francis”(Cuillier et Beaucire) autour du terme de renaissance, relevée par Jean Frébault, a permis d’approfondir la discussion sur les problèmes du milieu professionnel, les limites des intercommunalités urbaines et le rôle dévolu à l’État.

• Francis Beaucire, professeur à l’université de Cergy- Pontoise,directeur du laboratoire Mobilités - Réseaux - Territoires - Environnement (MRTE).
• Alain Cluzet,directeur général adjoint,directeur du service urbanisme de la ville de Saint-Étienne, président du Conseil français des urbanistes (CFDU).
• Francis Cuillier, directeur de l’agence d’urbanisme Bordeaux métropole Aquitaine, a’urba.
• Jean Frébault, président de la Ve section (aménagement- environnement) du conseil général des Ponts et Chaussées.
• Pascal Lelarge, directeur régional de l’Équipement de Bretagne,DDE d’Ille-et-Vilaine,précédemment en poste en Basse-Normandie.
• Jean-Luc Poidevin,directeur général de l’EPAMSA (Établissement public d’aménagement du Mantois Seine Aval) en charge du projet Mantes-en-Yvelines, ancien président du club Ville Aménagement.
• Laurent Théry, directeur général des services de la communauté urbaine de Nantes.

L’action “Projets urbains et nouvelles cultures urbaines”, lancée par le PUCA et l’IFA avec quatre villes (Bordeaux, Rennes, Lyon et Strasbourg), poursuit son parcours. Un de ses animateurs, Jean-Yves Chapuis, expert consultant de plusieurs grandes villes, en souligne l’intérêt au moment où le débat public se concentre plutôt sur les procédures, liées notamment à la loi SRU.

L’élaboration de plans de déplacements urbains (PDU) dans une cinquantaine d’agglomérations françaises de plus de 100 000 habitants, suite aux injonctions de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) de décembre 1996, apporte des enseignements importants sur l’évolution des politiques locales de gestion de la mobilité. Mais cette intense activité procédurale fournit aussi de précieux éléments d’appréciation sur “l’agir planificateur” de l’État et des collectivités territoriales. Une recherche a été menée sur les processus politiques de production des PDU à partir d’une vingtaine d’études de cas (travail effectué dans le cadre du PREDIT, programme interministériel de recherche sur les transports, financé par la Direction des transports terrestres du ministère de l’Équipement). Jean-Marc Offner, directeur du LATTS (Laboratoire techniques-territoires- sociétés), qui a dirigé cette recherche, nous en livre les conclusions. Celles-ci soulignent une prise en compte trop ténue de quatre ingrédients pourtant nécessaires à l’efficacité comme à la légitimité des démarches entreprises : les temps locaux, l’agglomération, le management public, l’expertise.

Depuis la loi SRU, le Code de l’urbanisme précise que les SCOT doivent assurer la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale dans l’habitat et, d’une façon générale, fait référence à la notion d’”équilibre social de l’habitat”. Les programmes locaux de l’habitat (PLH) doivent être compatibles avec les SCOT et les schémas de secteur. Si le SDAU était “directeur”, le SCOT est cohérent par définition. Comment va fonctionner ce souci de cohérence pour les PLH ? Explications de Jean-Pierre Schaefer,responsable études économiques habitat à la direction des fonds d’épargne (DFE) de la Caisse des dépôts.

Stratégie de territoire et gouvernance Le renouvellement urbain est inscrit à part entière dans la loi SRU. Beau succès pour un thème qui est passé en France, en moins de dix ans, d’une prise de conscience (concept de “ville renouvelée” né dans la métropole lilloise dans les années 1992-1996) à une floraison de démarches, de projets, de mesures législatives, de procédures contractuelles, d’aides et de financements. Retour sur cette notion et ses implications en matière de stratégie de territoire.

Philip Booth,enseignant au Department of Town and Regional Planning de l’université de Sheffield, en Grande-Bretagne, analyse de manière comparative la réforme du droit de l’urbanisme en Angleterre (avec le Planning Green Paper puis le Planning and Compulsory Purchase Bill) et en France (avec la loi SRU). Il en tire des conclusions sur les différences entre les deux pays, mais aussi sur la recherche commune d’une meilleure articulation entre les différents documents de planification, sur leur difficile simplification et surtout sur la nécessaire concertation qui doit accompagner leur élaboration.

L’agglomération de Nîmes, comme beaucoup d’autres, est en proie à la périurbanisation. L’intercommunalité, très en retard, se met progressivement en place et la perspective d’un SCOT se précise, résultat du travail de l’Agence d’urbanisme. Reste cependant à forger une culture commune de la fabrication de l’urbain.

Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) de la commune du Séquestre, aux portes d’Albi (Tarn),témoigne du fait qu’une petite collectivité peut s’approprier cette démarche.

Paris se veut une ville modèle dans l’application de la loi SRU (cf. Urbanisme n° 323). La capitale a donc fait de son PADD une forme d’expression de son projet politique et un moyen de concertation sur le devenir de ses quartiers.

Un an, presque jour pour jour après le lancement de la concertation pour l’élaboration de trois documents structurants – plan local d’urbanisme (PLU), programme local de l’habitat (PLH) et plan de déplacements pour Paris (PDP) le 5 février 2002 –, Jean-Pierre Caffet, l’adjoint au maire de Paris en charge de l’urbanisme et de l’architecture, a rendu publique, fin janvier 2003, une première version du projet d’aménagement et de développement durable (PADD),coeur du PLU.Le PADD,expression du projet de ville,poursuit trois objectifs :améliorer le cadre de vie quotidien de tous les Parisiens dans une conception durable de l’urbanisme ;réduire les inégalités pour un Paris plus solidaire ;réaffirmer la place de l’emploi à Paris au cœur de la métropole.Une des grandes différences entre POS et PLU tient à la place faite à la concertation.Celle relative au PADD,qui se déroule du 7 février au 5 avril 2003,prend la même forme que lors de la phase du diagnostic :exposition dans les mairies d’arrondissement (et à la Maison du PLU au Pavillon de l’Arsenal), tenue de permanences et organisation d’au moins une réunion publique par arrondissement.Plus originale,la diffusion de 121 dossiers comportant des plans au 1/2000 correspondantau périmètre de chaque conseil de quartier. Les habitants ontla possibilité de représenter, avec des crayons de couleurs,leurs propositions sur des plans muets,sur la base d’une légende indicative Le résultat sera notamment présenté dans le cadre des “États généraux du PLU”les 13 et 14 juin 2003.

Parler du dessin d’urbanisme conduit à tirer un trait sur l’idée encore largement répandue d’un dessin qui ne serait qu’illustration ou outil de séduction, ne servant qu’à défendre une idée, un discours, une intention. Le décor d’un dessin non seulement outil, mais aussi méthode de construction du projet de territoire, est ainsi planté, révélant une figure particulière, le schémaconcept, élaboré dans une double perspective d’adhésion et de mobilisation collective. C’est le parti que défend Michel Chiappero, urbaniste et architecte, maître de conférences associé IAR.

La présentation,lors de la récente rencontre des agences d’urbanisme à Marseille,des trois tomes de L’Atlas des métropolitains de la région urbaine de Marseille-Aix-en-Provence traduisait la collaboration entre cinq organismes au départ, mais aussi la volonté des décideurs locaux de valoriser une démarche qui donne une idée aussi précise que possible de la métropole d’Aix-Marseille. Une métropole encore en devenir en termes de coopération ou de planification,mais déjà réalité à travers l’analyse des déplacements ou du marché de l’emploi.À entendre les élus des trois intercommunalités qui ont contribué à le financer,cet Atlas apparaissait même comme le premier pas vers l’existence de cette métropole. Comme le souligne l’avantpropos du tome 1 :“Pour mieux exister en elle-même,la métropole a besoin qu’on lui renvoie son image ou plutôt ses images.”Le tome 3,paru en décembre 2002,est consacré au thème “Activité et emploi”,après “Le territoire”(janvier 2002) et“Les habitants”(juillet 2002).Un CR-Rom regroupe et développe l’ensemble des informations traitées dans les trois tomes. Ce souci de donner une représentation à des territoires encore peu structurés en termes politico-institutionnels – aires ou régions urbaines – se retrouve dans plusieurs documents du même type récemment parus, comme L’Atlas de l’aire urbaine de Toulouse, résultat du partenariat entre l’INSEE Midi-Pyrénées et l’Agence d’urbanisme et d’aménagement du territoire Toulouse aire urbaine. Dans un registre plus classique,L’Atlas de l’agglomération nancéienne,conçu par l’Agence de développement et d’urbanisme de l’aire urbaine nancéienne (ADUAN),et édité par la communauté urbaine du Grand Nancy, en est à sa cinquième édition. C’est l’occasion pour Gérard Rongeot, le directeur de l’ADUAN, de faire œuvre de pédagogie dans son introduction, en distinguant les différentes échelles, des 20 communes du Grand Nancy aux 457 autres partie prenante du projet de périmètre du futur SCOT concernant un bassin de vie de plus de 560 000 habitants.

• Le Code de l’urbanisme Dalloz 2003, paru le 31 octobre 2002, intègre les premières références jurisprudentielles faisant application de la loi SRU, 12e édition, 1 992 pages, 47 euros. Trois ouvrages édités l’un après l’autre à l’automne 2002 dans la collection “Guides juridiques”des Éditions Le Moniteur : • Le PLU plan local d’urbanisme d’Isabelle Cassin, spécialiste du droit de l’urbanisme, 2002, 204 pages, 38 euros. • La Loi SRU en 90 questions de Martine Caillaud, avocate, et Bernard Aubert, urbaniste et enseignant, 2002, 172 pages, 38 euros. • Le SCOT schéma de cohérence territoriale de Cécile Benoit, avocate et enseignante, 2002, 206 pages, 38 euros. On peut y ajouter : • Le Permis de construire de Michel Ricard, docteur en droit, avocat, 4e édition, dans la collection “Analyse juridique”, Éditions Le Moniteur, 2002, 542 pages, 70 euros. • De son côté, le Centre d’études sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques (CERTU) n’a pas cessé d’alimenter les professionnels et les élus en documents sur la nouvelle planification territoriale. Il a notamment édité, en coopération avec la FNAU, un premier Guide des SCOT.Tout récemment, il a publié un Bilan des PDU de 1996 à 2001,coproduit avec le GART,l’ADEME,le CETE de Lyon et la DTT (370 pages,55 euros).À noter également un rapport du CETE de Lyon, Planification et gouvernance. Influence sur le périurbain – Monographie du Nord stéphanois et de l’Est lyonnais, téléchargeable sur le site du CERTU :www.certu.fr.

CERTU
9, place Juliette-Récamier
69456 Lyon Cedex 6
tél. :04 72 74 58 00
Courriel : certu@equipement.gouv.fr

• Centre de documentation de l’urbanisme (ministère de l’Équipement) :
www.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu
• Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (Datar)
www.datar.gouv.fr
• Délégation interministérielle à la Ville (ministère de la Ville) :
http://i.ville.gouv.fr
• Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU)
www.fnau.org
• Groupement des autorités responsables de transport (GART)
www.gart.org
• Groupe d’études sur l’urbanisme français et britannique :
www.shef.ac.uk/trp/fbpsg/index.html
• Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (GRIDAUH) :
http://gridauh.univ-paris1.fr
• Site ressource sur les contrats d’agglomération, produit d’un partenariat entre la Datar, l’Association des maires de grandes villes de France (AMGVF) et l’Assemblée des communautés de France (ADCF) :
www.agglo.org
• Site des professionnels de l’urbanisme, de l’habitat et des déplacements (site partenarial) :
www.urbamet.com