De Banlieues 89 à Jean-Louis Borloo

Il s’agit de faire la lumière sur le cheminement, parfois souterrain, des idées.

Il pèse sur Banlieues 89 une étrange malédiction : les archives de la mission animée à partir de novembre 1983 par Roland Castro et Michel Cantal-Dupart, entreposées dans les sous-sols de la Délégation interministérielle à la Ville (DIV) à Saint-Denis, ont péri il y a quelques années, victimes d’une inondation dont on n’ose préciser la nature. Plus mystérieux encore, le n° 205 (décembre 1984-janvier 1985) d’Urbanisme consacré aux projets de Banlieues 89 ne figure plus dans la collection officielle, au siège de la revue. Mais des circonstances fortuites ne sont pas seules en cause dans cette quasi-disparition de Banlieues 89 de l’histoire des politiques urbaines en France.
Les théoriciens de la politique de la Ville font généralement l’impasse sur le moment Banlieues 89. Dans son État animateur, Jacques Donzelot n’évoque que du bout des lèvres cet épisode. Et un récent recueil paru à la Documentation française, Banlieues à problèmes, “la construction d’un problème social et d’un thème d’action publique”, n’y consacre que quelques lignes dans un encadré d’une seule des 17 contributions.
À cette retenue des chercheurs, sans doute aux prises avec la difficulté de faire entrer cet étrange objet dans leurs catégories scientifiques, a correspondu une débauche d’articles dans la presse, surtout durant la période la plus dense de Banlieues 89, de 1983 à 1986. Cette surmédiatisation est de toute évidence un élément qui a renforcé la méfiance des universitaires, élément auquel s’est ajoutée la traditionnelle fracture entre praticiens et théoriciens. D’autant que les praticiens en question avaient des velléités théoriques dont témoignent les sept numéros de la revue Lumières de la ville, qui doivent beaucoup à Jean-Christophe Bailly, Hélène Bleskine, Jean-Paul Dollé et Jean-Pierre Le Dantec.
Et puis le temps a passé, les quartiers sensibles sont demeurés dans l’actualité, Banlieues 89 en est sorti il y a une douzaine d’années, avec la création du ministère de la Ville (en décembre 1990), dont on peut dire qu’il est le résultat du mouvement culturel engendré par les militants de la banlieue.
Et c’est parce que, aujourd’hui, nul, même parmi les plus féroces détracteurs de Roland Castro et Michel Cantal-Dupart, ne nie les effets de ce mouvement, que nous avons voulu d’abord en rappeler les principales étapes, grâce au travail de Françoise Moiroux, avant de nous interroger sur sa signification. Car bien des interprétations actuelles sont erronées, confondant les différents moments et attribuant à Banlieues 89 des éléments antérieurs ou postérieurs. Ainsi sur l’objet même des interventions, assimilé de manière générale aux grands ensembles. Or cet objet n’apparaît en tant que tel que tardivement, aux assises de Nanterre (1989) et surtout de Bron (1990), justement intitulées “Pour en finir avec les grands ensembles”. L’enjeu de la mission confiée à Roland Castro et Michel Cantal-Dupart est clairement explicité par ce dernier dans un article du n° 197 (septembre 1983) d’Urbanisme : “bâtir la ville en banlieue” et “un grand Paris en projet”. D’ailleurs, les maires de province qui seront à l’origine de l’association Ville et Banlieue ne s’y tromperont pas, comme nous l’a rappelé Jacques Floch, ancien maire de Rezé-les-Nantes, son premier président (cf. page 68). Quant au “grand Paris”, nous aurons l’occasion d’y revenir dans le prochain numéro de la revue.
Mais il ne s’agit pas ici de réhabiliter une mission injustement oubliée. Il s’agit plutôt de faire la lumière sur le cheminement, parfois souterrain, des idées, sur la manière dont se sont transmis ou non des principes et les pratiques les mettant en œuvre.
L’actuel ministre de la Ville, qui explique ici longuement sa politique dans une interview exclusive, n’est pas particulièrement disert sur le moment Banlieues 89, mais tout son propos semble nourri des leçons tirées de cette époque. Paul Chemetov, qui n’avait pas lu cet entretien lorsqu’il nous a remis son article, souligne d’ailleurs l’étrange parenté entre Banlieues 89 et Jean-Louis Borloo. Sur ce même registre familial, Michel Cantal-Dupart parle de ce dernier comme d’un “frère”.
Il ne reste donc plus au ministre de la Ville, qui veut que “la DIV redevienne un think tank de haut niveau”, qu’à suggérer à celle-ci de reconstituer les archives de Banlieues 89... En attendant, Urbanisme continue d’apporter sa pierre au débat sur les “enfants” de la charte d’Athènes déjà engagé dans le n° 330, en partant sur les traces des enfants oubliés de Banlieues 89.

Ministre délégué à la Ville et à la rénovation urbaine, Jean-Louis Borloo a impulsé, depuis sa prise de fonctions en juin 2002, une série de changements importants dans la politique de la Ville, concrétisés dans la loi d’orientation et de programmation pour la Ville et la rénovation urbaine. Dans cette interview exclusive, il s’explique longuement sur le sens de ces changements, sur la prochaine création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, sur l’évolution de la DIV et sur ce qu’il espère des professionnels de l’architecture et de l’urbanisme.

Depuis votre nomination, vous êtes sans doute le ministre qui a effectué le plus grand nombre de déplacements en France, tout particulièrement dans les quartiers et banlieues en difficulté.
Qu’avez-vous découvert au cours de ces visites ?
Plusieurs choses. Par exemple, certaines copropriétés étaient dans un état de dégradation auquel je n’avais pas été confronté à Valenciennes, puisque le Nord-Pas-de-Calais est surtout caractérisé par un important patrimoine social public et par celui des Houillères. Or, de grandes zones de relégation urbaine ont été gravement touchées par ce type de copropriété. Un deuxième point m’a beaucoup frappé, c’est la récurrence des situations, à la fois du schéma urbain et de la réalité qu’il contient, au pourcentage près  : le nombre de nationalités, le taux de chômage des jeunes, d’échec scolaire, de signalements DASS, etc. sont absolument effrayants. Les problèmes y sont souvent multipliés par quatre par rapport au bassin de référence à proximité  !
Cela ne peut pas être l’effet du hasard ni de la crise économique environnante, il y a donc vraiment un effet de constitution de microsociétés par l’offre urbaine. D’où l’accentuation de la conviction que j’avais déjà dans le Nord : c’est la déqualification du bâti, de son environnement, des conditions de vie, et donc l’arrivée forcée des gens dans ces sites, qui crée une sorte de ghetto français, et non pas le regroupement par ethnies comme c’est le cas aux États-Unis. C’est ici un phénomène très particulier. On peut d’ailleurs s’interroger sur les bienfaits et les méfaits de la charte d’Athènes par rapport à ce phénomène. Car j’ai constaté que, quand je rentre dans une ZUP, je sais à peu près d’avance où sont la cage d’escalier, le centre commercial, la blanchisserie… parce que le modèle a été appliqué à la lettre. Ce qui renvoie à un problème de société. Aussi, ce ministère [de la Ville] ne peut pas travailler sans réflexion philosophique et politique sur l’habitat, à la fois sur la propriété, le mode de gestion, les aides de l’État, la construction, la féminisation de l’acte de bâtir…

Qu’entendez-vous par là ?
Que ces quartiers ont été conçus par “des hommes” pour “des hommes en pleine forme” !

On constate pourtant une féminisation des métiers de l’architecture et de l’urbanisme ?
Justement, si l’on n’y prend pas garde et si l’on confie aux groupes de construction des formules “clés en main”, on redonne le pouvoir aux hommes. La féminisation des métiers de l’architecture, du paysage et de l’urbanisme se trouverait ainsi contredite par le fait de les mettre sous l’autorité des constructeurs.

Sur le terrain, vous avez le souci de vous adresser aux jeunes issus de l’immigration – “on vous aime”, leur disiez-vous par exemple à Montereau en octobre 2002. La crise d’identité que traverse une partie de ces jeunes et le caractère multiculturel de ces quartiers n’ont pas été des découvertes pour vous ?
Non, j’ai toujours été convaincu qu’une partie des énergies les plus intéressantes du pays se trouvent là, dans ces quartiers. Et je n’ai pas eu de révélation sur la détresse ou la tension humaines que le sentiment de ne pas être respecté peut provoquer. Je suis persuadé de la relative facilité, sur cinq ou dix ans, à transformer ces tensions en énergies positives. Je reste aussi absolument convaincu que, de Montereau à Valenciennes, les problèmes de l’adolescence et de la préadolescence sont identiques.
Par ailleurs, j’ai été très frappé par la totale résistance de la “technostructure” à tout diagnostic partagé, à l’idée même qu’on va mettre tous les problèmes sur la table. Car la “technostructure” sait que ce diagnostic entraînera des modifications des lignes de pouvoir. Face à cette menace, la puissance des réseaux est une chose que j’ai largement sous-estimée.

Vous avez pourtant réussi à faire adopter par le Parlement, avant la fin du mois de juillet, votre loi d’orientation et de programmation pour la Ville et la rénovation urbaine. Qu’est-ce qui vous paraît le plus important dans cette loi ?
C’est la complémentarité des outils mis en place ; mais le premier chapitre est tout aussi important : celui sur la réduction des inégalités dans les zones urbaines sensibles (ZUS), tout particulièrement l’article 4. Dorénavant, en France, tous les ans, l’ensemble des structures communales et intercommunales devront s’exprimer sur les évolutions des indicateurs concernant les ZUS et sur les moyens humains ou financiers exceptionnels mis en place pour lutter contre les inégalités dans ces zones. Il s’agit là d’une révolution. Ma thèse est que, contrairement à ce que l’on raconte, nous mettons depuis vingt ans beaucoup moins d’argent dans les quartiers que dans les centres-villes. Et le combat pour nous empêcher de publier les indicateurs par quartier – qui peut d’ailleurs provenir d’un bon sentiment : il ne faut pas stigmatiser, etc. – est aussi tout simplement une manière de cacher le fait que le problème est vécu comme insoluble, et qu’il ne sert donc à rien d’y mettre des moyens.
Si vous prenez l’exemple de bassins riches, puissants, organisés, où il y a de la matière grise, quand vous constatez la petitesse du problème de certains quartiers par rapport à la puissance de l’agglomération, à l’extrême limite l’intervention de l’État paraît déplacée. Elle prend en revanche tout son sens dans les sites “orphelins” comme Chanteloup-les-Vignes, Montfermeil, Clichy-sous-Bois. Dans les grandes agglomérations urbaines, c’est bien parce que localement cela n’a pas fonctionné et parce qu’on n’a pas mis des moyens au moins équivalents, voire provisoirement supérieurs, sur ces sites-là que les problèmes se sont aggravés.
On a à la fois un schéma urbain inadapté, qui a conçu des ZUP sous l’emprise de la charte d’Athènes, et un dysfonctionnement local. Il faut donc que l’État cesse de s’excuser de tout et qu’il y ait dans ce pays des débats démocratiques là où ils doivent avoir lieu.

Mais des débats ont eu lieu, au moment de Banlieues 89 par exemple, sur le devenir de ces quartiers. La politique de la Ville existe depuis plus de quinze ans, et un ministre de la Ville depuis 1991…
Effectivement, à ce moment-là la République avait anticipé, ou constaté, que le modèle régalien français, traditionnel, cloisonné, n’était pas apte à résoudre ce problème particulier. Le chef de l’État a eu une impulsion quand il a dit : je prends mon ministre le plus capé (qui était à l’époque Michel Delebarre), ministre de l’Équipement et du reste, et je le nomme ministre d’État, pour faire bouger toutes les administrations ; il a inventé le concept d’un ministère d’influence politique majeure. La prise de conscience était donc très forte. Et Banlieues 89 est à son origine. Mais cette prise de conscience s’est assoupie assez vite, au bout de deux ou trois ans. Cela s’est atténué, même si des gens ont continué à débattre et à agir sur ce sujet.
Deux ou trois générations se sont suivies, selon la personnalité du ministre : Simone Veil développant le rôle des associations, Jean-Claude Gaudin et Éric Raoult favorisant le développement économique des quartiers, les GPU, puis la rénovation urbaine. Sauf que, sans outils techniques adaptés, pas de rénovation urbaine. En vérité, les seuls endroits où elle a eu un effet, ce n’est pas du seul fait de l’État, mais lorsqu’il y a eu en même temps un PIC URBAN (fonds européens) et une ZFU (zone franche urbaine), c’est-à-dire une action massive, de l’argent fongible, visible, garanti, sanctuarisé, comme au Val-Fourré, aux Mureaux, à Roubaix, etc. Dans les autres cas de figure, la relégation a continué inexorablement.

Cependant, en prenant vos fonctions, vous avez revendiqué une forme de continuité avec vos prédécesseurs ?
Pour ma part, j’ai tiré les leçons des expériences. En cela, je m’inscris dans une certaine forme de continuité. J’ai regardé ce qui a marché, ce qui n’a pas marché, et tenté de comprendre pourquoi. Je n’ai toutefois pas modifié les zones franches urbaines, nous les avons simplement étendues.
Par exemple, pourquoi les GPV ne marchent-ils pas ? Parce qu’ils ne sont ni massifs ni fongibles, parce qu’ils sont souvent déconnectés du monde HLM, donc de l’opérateur, et de la DGHUC, c’est-à-dire des DDE. Ils arrivent en apesanteur complète. Et, comme ils sont ingérables et compliqués, que fait-on ? Un équipement sportif, la seule chose qui soit appréhendable par un élu de terrain. On fait donc tout, sauf traiter le cœur du problème. Nous en avons tiré les leçons et nous nous sommes dotés d’outils, de garanties financières et d’une traçabilité de ces financements.
Ensuite, nous avons partagé notre diagnostic avec le monde HLM et avec les partenaires sociaux regroupés au sein du l’UESL (Union d’économie sociale du logement). Je crois que c’est la première fois depuis longtemps qu’un gouvernement se met d’accord avec la CGT, le MEDEF, la CFDT, le CFTC et FO sur des questions d’argent, sur une action commune. Tous les partenaires seront au conseil d’administration de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine. D’aucuns diraient que nous avons sauvé le paritarisme français. Car il faut bien reconnaître qu’il y a eu ces derniers temps beaucoup plus de réduction que d’extension de lieux d’action commune. Qu’un ministre de la République dise : je mets tous mes crédits dans une structure qui n’est pas mon ministère, co-pilotée par d’autres et que je ne préside pas, c’est tout de même une première dans l’histoire de notre bonne vieille République centralisatrice.

Justement, une des rares critiques faites à votre nouvelle Agence nationale pour la rénovation urbaine, c’est qu’il s’agit d’une structure centralisée, qui risque de devenir un goulet d’étranglement…
C’est le système actuel qui est centralisé, éparpillé, opaque et pas financé. Lorsque l’on est du côté du maire ou directeur d’organisme HLM par exemple, le parcours du combattant pour la rénovation urbaine est invraisemblable. Il faut obtenir les financements dans le département, pour l’année prévue mais avec deux ans d’avance, les PLA, les Palulos, les prêts de la Caisse des dépôts, du 1 %… c’est ingérable, infaisable. Il est impossible que tout le monde garantisse ses financements pour la période donnée. Nous faisons donc un “compte bancaire commun” au service des élus et des HLM. Il n’y a pas un élu de terrain qui trouve que nous avons centralisé. Nous avons simplifié, évidemment. Il y a davantage de réactions de la part de la technostructure qui, soucieuse et à juste titre de la régulation budgétaire, se sent quelque peu dépossédée.

Quelles sont vos échéances ?
Pour créer effectivement l’agence, il faut maintenant un décret, et recruter le directeur général. L’équipe sera légère, car elle n’aura pas pour vocation d’instruire les dossiers mais de piloter le programme. L’objectif est d’être complètement opérationnels le 1er janvier 2004. En sachant qu’en fait nous avons déjà anticipé, avec des comités d’engagement.
Il existe 700 quartiers en difficulté en France, dont 165 en très grande difficulté et qui méritent d’être refaits à peu près globalement. Sur ces 165, 80 projets sont quasiment bouclés, chiffrés, validés. Quant aux 550 autres, où les problèmes sont vraiment plus légers, où il n’y a qu’un coup de reins à donner, nous serons prêts dans le courant de l’année 2004. En gros, on peut considérer que tout sera conventionné à l’été 2004  ; et plus personne n’aura d’excuses.

Comment va fonctionner l’agence ?
Comme toute agence, c’est-à-dire en contractualisant avec ses partenaires, les agglomérations ou les municipalités, les organismes HLM. Pour instruire les dossiers, nous nous appuierons effectivement sur les préfets, sur l’État déconcentré. Car il n’y a pas de problèmes de savoir-faire en France, mais des problèmes de méthodes de décision. Les services instructeurs resteront donc ce qu’ils sont.

Mais la création de l’agence ne remet-elle pas en cause l’existence de la Délégation interministérielle à la Ville (DIV) ?
La DIV va redevenir ce qu’elle était à ses débuts, c’est-à-dire un centre de ressources indispensable, intelligent, mais non technique. Elle n’a jamais été conçue pour être un outil opérationnel. Elle a survécu à la disparition de son ministère car elle était devenue un petit outil technique, et elle va maintenant redevenir ce qu’elle n’aurait jamais dû cesser d’être, un think tank. Il y aura les outils opérationnels (les zones franches urbaines gérées par les villes et les chambres de commerce…), l’outil technique rénovation urbaine (l’agence), et puis toute l’ingénierie intellectuelle (l’Observatoire national des zones urbaines sensibles, la pensée politique et urbaine) dans ce centre de ressources qu’est la DIV. Elle va ainsi retrouver sa mission essentielle d’analyse, d’observation et de proposition. Il faudra aussi la réorganiser, même géographiquement, car elle est trop éloignée du ministère.


Votre ministère est dénommé délégué à la Ville et à la rénovation urbaine.
N’y a-t-il pas là un problème de vocabulaire ?
Avant les mots, il y a les fonctions. Le mot ville est ici inadapté. Il pourrait se poser la question d’un vrai ministère de la Ville qui aurait autorité sur la direction générale des collectivités locales, sur l’habitat, l’urbanisme, l’architecture et les transports urbains. La ville, toute la ville. C’est une proposition d’organisation de ce ministère. Dans les expériences étrangères, on peut définir deux grandes catégories : les structures dans lesquelles existe un ministère de la Ville qui a la tutelle des collectivités locales – le Canada, par exemple – et les autres, où l’on trouve en général une direction de l’habitat et du rattrapage urbain, pour simplifier. Il s’agit d’un outil politique dans le cas canadien et d’un outil technique dans les cas anglo-saxon et européen.
Pour l’instant, je n’ai pas la responsabilité de “la ville”, mais celle de réincorporer dans cette ville ce qui n’y est plus que par accident géographique. En fait, le ministère que je gère est celui de la “solidarité urbaine”  : envers les familles en grande difficulté, en matière de santé publique, etc. Et c’est ainsi que je l’ai nommé dans la lettre de mission que j’ai adressée au Premier ministre.

Quelle place attribuez-vous aux architectes, aux paysagistes et aux urbanistes dans ce processus de rénovation urbaine ?
C’est un sujet complexe. Nous ne prétendons pas à être – et nous ne sommes pas – des instructeurs ni des “sachants”  ; nous souhaitons que le travail urbanistique, architectural et paysager soit mené dans chaque site, sous la responsabilité pleine et entière des élus. Je redoute cependant plus que tout les effets de mode, la banalisation ou le geste inutile, et les élus sont parfois un peu démunis en la matière. Il faut à chaque fois attirer l’attention de tous sur la qualité des projets et de la construction. Nous engageons une réflexion sur les actions en ce sens à introduire, notamment sur la durabilité des matériaux, sur l’entretien, etc.
Pour le lancement de l’agence, nous allons organiser une réunion de tous les opérateurs français, et je demanderai à des représentants des architectes, mais aussi à des urbanistes, de faire une intervention sur la place et la valeur ajoutée de leurs métiers dans le programme que nous avons élaboré. Je leur ai, par ailleurs, suggéré de lancer un débat polémique sur les “enfants” de la charte d’Athènes. Bien sûr, le but n’est pas de devenir anti-charte d’Athènes – elle n’a pas que des défauts –, mais ses conséquences ont souvent été mal envisagées ; et je pense que, si les architectes ne se dédouanent pas de ce modèle vis-à-vis de l’opinion, ils auront un problème de crédibilité pour jouer pleinement leur rôle. Ils risquent, par ailleurs, de se faire squeezer par les constructeurs. Nous avons absolument besoin des professionnels de l’architecture, de l’urbanisme et du paysage : remettre ces métiers-là à l’honneur me semble crucial. Mais débattre, c’est parler ; et, pour parler à propos, il faut savoir réviser ses propres références. C’est ce que je suggère pour l’avenir.

propos recueillis par Antoine Loubière et Annie Zimmermann, le 21 août 2003

L’histoire de Banlieues 89 est généralement méconnue. Or, comment apprécier son impact sans revenir sur son origine ? Récit de Françoise Moiroux, consultante indépendante en histoire et prospective urbaine, auteure d’une étude critique – à paraître en 2004 – sur le principe de “remodelage” expérimenté par l’atelier Castro-Denissof depuis vingt ans.

Michel Cantal-Dupart, architecte-urbaniste, a été le coanimateur de la mission Banlieues 89 avec Roland Castro. Moins médiatique que son compère, il n’en a pas moins laissé sa trace dans la réflexion et l’action publique sur les banlieues. Régulièrement sollicité par les ministres en charge de ces questions, d’Éric Raoult à Marie-Noëlle Lienemann, il défend toujours vigoureusement le bilan culturel de Banlieues 89.

Difficile de faire le portrait de l’ancien animateur de Banlieues 89 sans tomber dans l’anecdote ou la nostalgie. D’où le choix d’un parcours subjectif dans une vie politique et professionnelle qui n’a sans doute pas fini de marquer notre vision des villes, de leurs déchirures comme de leurs espérances.

Paul Chemetov, Architecte...

Patrice Dunoyer de Segonzac, Conseiller technique à l’Union sociale pour l’habitat, direction du développement professionnel...

Sylvie Harburger, Responsable d’opérations au service “renouvellement urbain” de la Caisse des dépôts (département Villes et territoires)...

Philippe Vignaud, Architecte...

L’héritage de Banlieues 89 est controversé, tout particulièrement chez les architectes. Mais, derrière les discours critiques, il faut prêter attention à la façon dont certaines idées ont cheminé dans les esprits avant de se concrétiser dans l’intervention sur des banlieues et des quartiers sensibles.

Lecture
Hélène Hatzfeld est l’auteur de Banlieues, villes de demain. Vaulx-en-Velin au-delà de l'image, Éditions du CERTU, 2000. Responsable avec Joan Casanelles de la formation de troisième cycle Villes Territoires Paysages, elle a animé pendant quatre ans un séminaire “Espaces publics en banlieue”. La plupart des citations de cet article sont extraites de ce séminaire.

Maire de Rezé – banlieue nantaise – de 1978 à 2001, Jacques Floch a permis à Roland Castro de construire des logements sociaux dans sa ville au début des années 1980. Actuellement député (PS) de Loire-Atlantique, il a été le président fondateur de l’association des maires Ville et Banlieue, dont il livre ici le récit de la création.

Pierre Bourguignon, député-maire (PS) de Sotteville-lès-Rouen, a succédé à Jacques Floch comme président de l’Association des maires Ville et Banlieue de France. Il explique ici les positions de son association, notamment sur la loi Borloo.