Dissipons d’emblée tout malentendu. Dans ce dossier, le “Lyon 2010” dont il est d’abord et surtout question n’est pas la ville, ni même la métropole, que tout un chacun peut traverser ou visiter en prenant le temps d’en admirer la beauté… Le “Lyon 2010” dont nous parlons est celui imaginé – rêvé dit même Pierre Gras –, discuté, puis dessiné tout au long d’une démarche commencée par un colloque en 1984 et qui se terminera en 1992 par l’approbation formelle du nouveau Schéma directeur de l’agglomération lyonnaise. Pourquoi revenir sur cette démarche maintenant que son terme temporel est atteint ? Au-delà du rapprochement évident des dates – “Lyon 2010”… en 2010 –, il s’agit, comme nous l’avions déjà fait pour la mission Banlieues 89 (cf. Urbanisme n° 332, sept.-oct. 2003), d’éclairer le cheminement parfois souterrain des idées, sur la manière dont se transmettent ou non des principes et les pratiques les mettant en œuvre. Un chercheur comme François Ascher ne s’y était pas trompé : dans ses derniers entretiens /1, il faisait encore référence au caractère novateur de la démarche “Lyon 2010” : un schéma directeur avec “une représentation floue”.
D’où l’organisation de ce dossier en deux grandes parties. Une première plus historique sur “Lyon 2010”, avec des récits d’acteurs (François Brégnac, Patrice Berger, Christian Sozzi) de l’Agence d’urbanisme alors dirigée par Jean Frébault, des analyses de chercheurs (Marc Bonneville, Rachel Linossier et Lila Combe) et même un exercice de “rétroprospective” de Franck Scherrer, directeur de l’Institut d’urbanisme de Lyon.
Dans une seconde partie, ce sont la place et l’avenir de la planification stratégique en France que nous interrogeons, en synthétisant une table ronde organisée à la revue Urbanisme avec une élue, Corinne Casanova (SCOT Métropole Savoie), des professionnels : André Chassin (SEPAL/Lyon), Jean-Marc Offner (a’urba/Bordeaux), Francis Rol-Tanguy (APUR/Paris), Vincent Fouchier (IAU Île-de-France), Laurent Théry (Club Ville Aménagement) et Jonathan Sebbane (ministère du Développement durable), et deux “grands témoins” : Jean Frébault et Franck Scherrer. En effet, comme le souligne ce dernier, “on ne compte plus les exercices de prospective territoriale ou de vision commune qui ne sont plus accrochés à un document de planification”. La consultation internationale du grand pari métropolitain de l’agglomération parisienne (cf. Urbanisme, n° 368) en est l’exemple le plus récent. Jean Frébault, père spirituel de “Lyon 2010” et toujours vaillant défenseur de la planification stratégique, reconnaît bien volontiers qu’il y a “d’autres façons d’éclairer le futur d’un territoire que le rituel un peu codé des documents de planification et des SCOT”.
Ainsi interpellés, les participants à la table ronde ont dressé un panorama différencié des processus de construction métropolitaine à l’œuvre dans leurs territoires. Les documents comme les SCOT y jouent généralement un rôle important, souvent moins par leur contenu que par les échanges et les réflexions que leur élaboration suscite. C’est un des grands acquis de l’héritage “Lyon 2010” chez les professionnels de l’urbanisme que cette nécessité de co-élaboration des documents de planification en liaison avec les acteurs de la société civile, notamment économiques. On le retrouve dans “l’intense concertation institutionnelle et citoyenne” pour le projet du Schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), dont Vincent Fouchier se fait l’infatigable porte-parole, en formalisant “le nouveau sens de la planification métropolitaine” /2.
Le succès du “Grand débat aménagement : Métropole 2030”, organisé le 22 janvier dernier par le syndicat mixte du SCOT et Lille Métropole communauté urbaine, témoigne à sa manière de cette diffusion d’une nouvelle culture de la planification. Que l’on retrouve dans des démarches comme le SCOT 2030 de la région urbaine de Grenoble, ou, à d’autres échelles, avec le projet Reims 2020 ou l’étude Amiens Métropole 2030.
Cependant, en ouverture de ce dossier, comme nous sommes bien en 2010 et que l’agglomération lyonnaise est en plein mouvement, nous avons interrogé Gérard Collomb. Le maire de Lyon, président de la communauté urbaine, nous a livré ses “trois défis métropolitains” : faire de Lyon une ville accueillante, notamment pour les entreprises, bâtir une métropole équilibrée au plan social, et construire une ville post-carbone. L’échelle de cette ambition est celle de l’aire métropolitaine, qui dépasse les frontières de la communauté urbaine, pour tisser des liens avec Saint-Étienne et le Nord-Isère, voire au-delà. Cela passe notamment par un SCOT bientôt soumis à enquête publique et par un Inter-SCOT avec un chapitre commun métropolitain. Ce sont d’une certaine façon les enfants de la démarche “Lyon 2010”, qui a ainsi ouvert la voie à une construction métropolitaine toujours en devenir.
Antoine Loubière

Gérard Collomb, sénateur, maire de Lyon, président de la communauté urbaine du Grand Lyon et de l’Association des communautés urbaines de France (ACUF), présente sa vision du devenir de l’agglomération lyonnaise.

Ces repères se situent à un double niveau : national avec le rappel de grandes décisions d’aménagement du territoire et des principales lois concernant l’urbanisme ; lyonnais avec des événements marquants en termes politiques et pour le développement urbain ; et une chronologie des processus de planification de l’aire métropolitaine. Lyon se distingue en effet par une longue histoire de la planification , qui, d’une certaine manière, s’inscrit dans l’héritage des plans de Morand et de Perrache (fin du xviiie siècle) ou des projets de Tony Garnier... Des commentaires de Jean Frébault (JF) viennent scander la chronologie établie par ses soins et ceux de Christian Sozzi.

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1962
Approbation du Plan d’aménagement et d’organisation générale (PADOG) de la région urbaine de Lyon (avec le projet de créer quatre villes nouvelles de 100 000 à 150 000 habitants).
Grand ensemble des Minguettes à Vénissieux.

1963
Création de la DATAR.

1965
Mise en place des métropoles régionales par la DATAR.

1966
La loi du 31 décembre 1966 instaure la création de quatre communautés urbaines en France : Bordeaux, Lille, Strasbourg et Lyon.

1967
Loi d’orientation foncière (LOF) qui crée les POS et les SDAU.

1969
Publication du Livre Blanc du SDAU, qui fixe des perspectives pour l’an 2000 pour un périmètre de 71 communes.
Création de la communauté urbaine de Lyon.

1970
Approbation du Schéma d’aménagement de l’Aire métropolitaine Lyon-Grenoble-Saint-Étienne élaboré à partir de 1966 par l’OREAM (Organisation d’étude d’aménagement de l’aire métropolitaine), avec statut de directive nationale. Création de la conférence de la Région urbaine de Lyon (RUL), présidée alors par le préfet.

Un grand moment de la politique d’aménagement du territoire pendant les Trente Glorieuses, impulsée par la DATAR de Jérôme Monod qui crée les OREAM. Un schéma visionnaire pour l’aire métropolitaine, avec une ambition multipolaire autour de grands projets d’aménagement : la Part-Dieu, l’aéroport à Satolas , la ville nouvelle de l’Isle-d’Abeau, la Plaine-de-l’Ain… Des démarches analogues ont lieu pour Lille, Marseille-Fos, Nantes-Saint-Nazaire… (JF)

1971
Élections municipales : Louis Pradel, maire depuis 1957, est réélu.
Grand ensemble de Vaulx-en-Velin.
Création de l’Établissement public d’aménagement de l’Isle-d’Abeau (ÉPIDA).
Aéroport de Satolas (1971-1975).

1968-1972
Élaboration par l’État et l’Atelier Charles-Delfante du SDAU de l’agglomération lyonnaise, approuvé par l’État en 1978.

C’est un SDAU d’avant la décentralisation : démarche descendante et “technocratique”, privilégiant les ambitions quantitatives en période de forte croissance (l’agglomération passerait de 1 million à 1,8 million d’habitants !), extensions urbaines, infrastructures et grands équipements, protection de la ceinture verte et zones naturelles. Zonage mono-fonctionnel, rigidité et précisions excessives, comme tous les SDAU de l’époque. Même s’il s’avérera surdimensionné, un document très utile pour préserver l’avenir. (JF)

Création de l’Association pour le développement économique de la région lyonnaise (ADERLY).

1974
Construction de la tour du Crédit Lyonnais (le “Crayon”).

1973-1977
Mort de Louis Pradel. Francisque Collomb, nouveau maire de Lyon.
Création de l’Agence d’urbanisme de l’agglomération lyonnaise.

1976
Lois de décentralisation.

Inauguration de la gare de la Part-Dieu.

1982-1983
Colloque “Demain l’agglomération Lyonnaise” qui relance la réflexion prospective et inaugure la démarche “Lyon 2010”.

1984
Engagement de la révision du Schéma directeur à travers une démarche de prospective participative et de “planification stratégique”.

1985
Création du Syndicat mixte d’études et de programmation de l’agglomération lyonnaise (SEPAL).

Publication du document “LYON 2010, un projet d’agglomération pour une métropole européenne”.

Premier schéma directeur d’après la décentralisation, bénéficiant d’un fort portage politique et professionnel, il introduit de nombreuses innovations : émergence du fait métropolitain, grands défis économiques, sociaux, culturels, refaire la ville sur la ville, question des banlieues, besoin de flexibilité...
Il met en avant le concept de planification stratégique, visant à redéfinir une “vision” du futur, avec des thématiques plus larges que la seule dimension spatiale : rayonnement international, université et fonctions métropolitaines, culture, sport, environnement et paysages…
Il intègre de la prospective (scénarios, avenir incertain, audits, benchmarking...) au projet partagé (acteurs économiques, société civile…). Ouverture sur les territoires voisins (échelle RUL).
Lyon 2010 anticipe la future loi SRU sur les SCOT (le “projet” précède le document juridique). Lyon construit son image de “métropole planificatrice”. (JF)

1989
Élection de Michel Noir, maire de Lyon.
La conférence de la RUL se transforme en association présidée par un élu.

1992
Approbation du nouveau Schéma directeur s’appuyant sur “Lyon 2010” (après annulation en 1990).

1995
Élection de Raymond Barre, maire de Lyon.

1997
Lancement de “MILLÉNAIRE 3”, grand chantier de prospective participative. Mise en place d’une instance consultative transformée ensuite en Conseil de développement.

Dans le sillage de “Lyon 2010”, le Grand Lyon lance cet ambitieux chantier de prospective et de veille sociétale avec des moyens importants d’expertise et de grands débats participatifs, et la mobilisation de “grands témoins” du monde économique et intellectuel. Le conseil consultatif se transforme en Conseil de développement quand la loi Voynet est votée. Le Grand Lyon vote un “projet d’agglomération”. L’équipe Millénaire 3 débouche sur la création de la Direction prospective et stratégie d’agglomération (DPSA). (JF)

1999-2000
Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire (ou loi Voynet).
Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (ou loi Chevènement).
Loi “Solidarité et renouvellement urbains” (SRU) : le SCOT (Schéma de cohérence territoriale) se substitue au Schéma directeur.

2001
Élection de Gérard Collomb, maire de Lyon.

2004
Mise à l’étude d’un nouveau SCOT par le SEPAL s’appuyant sur l’Agence d’urbanisme. Lancement du chantier Inter-SCOT. Le conseil de développement est associé au SCOT à partir de 2006.

2006
Approbation de la DTA (Directive territoriale d’aménagement) de l’aire métropolitaine lyonnaise, élaborée par l’État, et qui s’étend jusqu’à Saint-Étienne.

2007
Approbation par le SEPAL du projet de PADD du SCOT.

2009
Élaboration du Document d’orientations générales (DOG) et arrêt du projet de SCOT par le SEPAL.

Le nouveau SCOT s’appuie sur l’héritage de “Lyon 2010”. Mais, en vingt ans, beaucoup d’évolutions ont marqué cette période : loi SRU, Sommet de Kyoto et Grenelle de l’Environnement, métropolisation et mondialisation, retour de la crise du logement au cours de la dernière décennie, nouvelles étapes de la construction métropolitaine incluant Saint-Étienne… Les gouvernances territoriales se sont complexifiées, le nouveau SCOT n’est pas la seule scène d’élaboration stratégique (ex : “Grand Lyon l’esprit d’entreprise”, projet de Réseau express de l’agglomération lyonnaise/REAL dans le cadre de la RUL), mais il est connecté aux chantiers métropolitains,notamment à travers l’Inter-SCOTet la DTA. (JF)

2010
Nouvelle étape de la construction métropolitaine : les trois présidents du Grand Lyon, de Saint-Étienne Métropole et de la communauté d’agglomération du Nord-Isère, et le président de la RUL signent, en février, une convention de coopération, portant sur quatre thèmes : aménagement du territoire et planification, économie et université-recherche, déplacements et mobilité durable, culture, sports et loisirs.

À la fois acteur et témoin /1 du processus qui a conduit, au début des années 1990, à l’adoption d’un projet de développement original pour l’agglomération lyonnaise, Pierre Gras, journaliste et consultant, revient sur le déroulement, les apports et les paradoxes de la démarche “Lyon 2010”.

La planification urbaine lyonnaise est souvent présentée comme exemplaire, ne serait-ce qu’en raison de sa continuité qui lui a donné une certaine cohérence. Elle cumule en effet 40 ans d’efforts et une certaine capacité d’innovation, avec des périodes fastes et d’autres moins. Comment s’est construite cette “tradition”, dans une ville qui n’en avait pas particulièrement plus que d’autres ? Marc Bonneville, professeur émérite à l’université Lyon 2, ancien directeur de l’Institut d’urbanisme de Lyon, retrace ici quelques étapes de cette histoire.

L’élaboration du projet “Lyon 2010”, transformé en schéma directeur, puis sa mise en œuvre dans les années 1990 et suivantes ont été la grande affaire de l’agence d’urbanisme lyonnaise. Ce chantier a structuré son histoire et participé à son rayonnement, tout en contribuant à diffuser la culture urbaine dans l’agglomération. Christian Sozzi, François Brégnac et Patrice Berger, trois urbanistes qui faisaient partie de l’équipe (*) animée par Jean Frébault et Jean Dellus à la fin des années 1980, apportent leur témoignage dans deux articles successifs : l’un sur la gestation, l’autre sur la mise en œuvre.

Rachel Linossier, maître de conférences à l’IUT 2 de Grenoble (université Pierre-Mendès-France)/UMR 5194 PACTE Territoires, et Lila Combe, doctorante à l’IUL (Lyon 2)/UMR 5600 EVS revisitent deux des innovations supposées de “Lyon 2010” – la co-élaboration des stratégies économiques et l’ouverture à la société civile – ainsi que leur postérité dans la dynamique de l’agglomération.

Si la planification stratégique s’est diffusée en France à la fin des années 1980 à partir de l’expérience de “Lyon 2010”, c’est sans doute qu’elle accompagnait des transformations plus profondes de l’action publique urbaine. Franck Scherrer, directeur de l’Institut d’urbanisme de Lyon (université Lyon 2), revient sur les conditions et les modalités de cette diffusion, avant de proposer quelques futurs possibles d’une planification urbaine toujours en transition.

Jean Frébault, directeur de l’Agence d’urbanisme lyonnaise dans les années 1980, a été avec son équipe en première ligne dans la conduite de la démarche “Lyon 2010”, aux côtés des élus et en liaison avec les services de l’État. Nommé directeur de l’architecture et de l’urbanisme (au ministère de l’Équipement) en 1989, il lance le chantier “Renouveau de la planification urbaine” avec l’État et le réseau des agences d’urbanisme. Il préside actuellement le Conseil de développement du Grand Lyon, qui est mobilisé dans l’accompagnement du SCOT et les chantiers de construction métropolitaine. Avec le recul d’une vingtaine d’années, il propose ses réflexions sur l’évolution de la place de la planification stratégique en France.

La table ronde, dont nous publions la synthèse dans les pages suivantes, a commencé par deux exposés introductifs de Jean Frébault et Franck Scherrer, synthèse de leurs articles de ce dossier (cf pages 59 et 63), avant que Jean Frébault ne pose ses questions sur la place et l’avenir de la planification stratégique en France. Ensuite, les participants ont dressé un panorama de la situation dans leurs territoires, notamment en termes de SCOT, document stratégique par excellence. La situation spécifique de l’Île-de-France et de son schéma directeur (SDRIF) a évidemment été évoquée par Vincent Fouchier et Francis Rol-Tanguy. L’enjeu n’était cependant pas de relancer le débat sur le Grand Paris, mais plutôt de saisir comment différentes démarches, comme la consultation du grand pari de l’agglomération parisienne ou ÉcoCité interpellaient les documents classiques de planification. D’où les échanges de conclusion autour de l’articulation planification, stratégie et projet(s), avec au passage la question du repositionnement de l’État dans son dialogue avec les collectivités. Sans oublier le rôle des autres acteurs, économiques notamment, et de la société civile en général.

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Les participants

• Corinne Casanova, adjointe au maire d’Aix-les-Bains, vice-présidente chargée de l’urbanisme de la Communauté d’agglomération du Lac du Bourget, membre du bureau du Syndicat mixte Métropole Savoie qui a piloté le SCOT.
• André Chassin, directeur du Syndicat mixte d’études et de programmation de l’agglomération lyonnaise (SEPAL), qui a piloté le SCOT.
• Vincent Fouchier, directeur général adjoint de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme (IAU) Île-de-France, délégué au Schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF).
• Jean Frébault, président du Conseil de développement du Grand Lyon.
• Jean-Marc Offner, directeur général de l’Agence d’urbanisme Bordeaux Métropole Aquitaine (a’urba).
• Francis Rol-Tanguy, directeur de l’Atelier parisien d’urbanisme (APUR), ancien préfet-directeur régional de l’Équipement d’Île-de-France.
• Franck Scherrer, directeur de l’Institut d’urbanisme de Lyon (université Lyon 2), président de l’Association pour la promotion de l’enseignement et de la recherche en aménagement et en urbanisme (APERAU France-Europe).
• Jonathan Sebbane, animateur de la démarche ÉcoCité (sous-direction de l’aménagement durable / ministère du Développement durable).
• Laurent Théry, directeur général de la SAMOA, Société d’aménagement de la métropole ouest-atlantique, chargée par le Syndicat mixte du SCOT de Nantes-Saint-Nazaire d’assister les élus dans la définition d’une stratégie de développement pour ce grand territoire.
• Antoine Loubière et Annie Zimmermann représentaient la revue Urbanisme à cette table ronde qui s’est tenue le mercredi 13 janvier 2010 dans les locaux de la revue.