« La force de la métropole est de pouvoir penser la transition écologique et solidaire, sans renoncer à l’économie »

Dans son ouvrage paru en 2025, Comment faire des métropoles un levier pour la planification écologique et solidaire ?, la géographe et directrice de recherche émérite au CNRS, Cynthia Ghorra-Gobin rend compte d’un travail conduit depuis dix ans sur la mise en place d’un nouveau cycle métropolitain capable de relever l’un des défis majeurs du XXI^e siècle. Elle y réfute l’idée selon laquelle la métropole serait intrinsèquement « néolibérale ».

Vous menez une analyse comparative des métropoles de Lyon et de Minneapolis-Saint Paul, comment les avez-vous sélectionnées ? 

L’idée d’une comparaison, ou plus exactement d’un « regard décentré » sur la métropole, m’est venue qu’après avoir posé le questionnement préalable à la recherche empirique : quel niveau infranational faut-il privilégier pour assurer la territorialisation de la planification écologique et solidaire. À la suite de ce questionnement, j’ai privilégié l’hypothèse de l’échelle métropolitaine et j’ai essayé de l’argumenter. Il fallait, par ailleurs, faire face aux nombreux travaux décrivant la métropole comme une simple entité néolibérale, voire barbare (1) ayant entraîné une fracture territoriale et sociale opposant la France périphérique (2) et les métropoles. Autrement dit, dans notre contexte national, la métropole était largement disqualifiée par les chercheurs et les médias.

Pour renouveler le regard sur l’expérience métropolitaine, j’ai donc choisi d’étudier deux expériences emblématiques (d’un renouveau de l’action publique territoriale dans leurs pays), sans partir de situations conflictuelles : Lyon et Minneapolis–Saint Paul. J’avais déjà séjourné dans cette dernière (décennie 1990) pour une recherche sur la politique de l’attractivité (3) d’une métropole de taille moyenne made in America, suite à un contrat du Plan Urbain. À ma grande surprise, j’ai appris que la réussite du projet Mall of America (relevant de la politique de l’État du Minnesota) revenait à l’institution métropolitaine, reconnue pour sa capacité de coordination et de gouvernance. La loi de 2014, accordant à la communauté urbaine de Lyon le titre de métropole, lui donnait également plusieurs avantages par rapport à d’autres territoires, notamment l’élection du conseil métropolitain au suffrage universel (4). J’ai eu la chance d’interroger des professionnels de l’administration avant 2020, puis de les retrouver après l’élection des Écologistes, conduits par Bruno Bernard. Cela m’a permis d’observer comment un changement politique peut non pas initier, mais donner une nouvelle impulsion à une politique de transition écologique et solidaire. Je suis donc partie du postulat que les métropoles ne sont pas figées dans un modèle : un cycle néolibéral peut être suivi d’un cycle conciliant développement économique et transition écologique et solidaire.

 

C’est une politique publique complexe et soumise à de nombreux aléas, pourquoi la métropole constitue-t-elle selon vous l’échelon adéquat ?

Il existe certes une part d’incertitude dans la conduite d’une politique de transition, mais ce n’est pas la première fois dans l’histoire urbaine que la ville traverse une telle situation. La force de la métropole est de pouvoir penser la transition sans renoncer à l’économie. Les métropoles savent penser leur stratégie économique, elles l’ont déjà prouvé en gérant la désindustrialisation du début du XXIᵉ siècle. Rappelons que la transition doit concilier trois volets : d’abord, la décarbonation de l’économie, c’est-à-dire la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) tout en garantissant la solidarité sociale. Ensuite, il faut prendre les mesures en vue de l’adaptation au changement climatique tout en développant une culture de l’adaptation et de préparation aux évènements extrêmes. Le troisième volet concerne la préservation de la biodiversité. Si, sur ces trois points, nous disposons d’un cadre législatif et d’outils (ZFE, ZAN) pour les mettre en œuvre, il nous faut arbitrer entre ces trois objectifs en fonction du vécu quotidien des habitants, ce qui exige une certaine proximité spatiale sans pour autant être réglé au niveau de la commune.

 

En quoi la politique lyonnaise s’est-elle démarquée par rapport à l’ancienne mandature ? 

Oui, elle a cherché à se démarquer sans pour autant remettre en cause tout l’acquis de l’équipe précédente ! Dès 2021, elle a engagé des négociations avec l’entreprise privée en charge de l’eau, afin de remunicipaliser le service. Une attention particulière a été donnée à la démarche en vue de fixer le coût de l’accès à l’eau : la fixation du prix a fait l’objet d’échanges au sein d’un collectif tenant compte des revenus des habitants. Ce travail était fondé sur l’idée d’une meilleure connaissance des besoins sociaux et de la vulnérabilité des ménages.

Les techniciens de l’administration métropolitaine travaillaient déjà sur la transition écologique et solidaire inscrite par exemple dans le plan climat air énergie territoire (PCAET). Il n’y a pas eu de changement radical, mais les personnes interrogées ont mis en évidence le nouvel élan porté par l’administration de 2020. Les personnes en charge de la transition écologique et solidaire œuvrent à présent en lien avec le vice-président en charge de cet objectif et partagent leurs points de vue à partir d’une connaissance partagée du terrain. Par ailleurs, ce qui est intéressant à retenir, c’est la tentative de sortir d’une « réflexion en silo » telle qu’elle peut se lire dans l’organigramme (incluant délégations et directions) : des services relevant de l’urbanisme ont travaillé avec des services spécialisés dans les questions de transition. L’organisation par le Conseil du développement d’une rencontre citoyenne à Vaulx-en-Velin témoigne de ce travail collaboratif en vue d’articuler dimension sociale et dimension environnementale.

Il est vraiment regrettable que le travail engagé à Lyon soit peu connu du public, même s’il faut aussitôt préciser que son expérience métropolitaine ne représente en aucun cas un modèle pour le reste de la France. Il s’agit tout simplement d’une expérience singulière et riche d’enseignements pour les professionnels et les décideurs politiques soucieux de rompre avec le cycle néolibéral. Elle témoigne d’un « cheminement » vers la transition écologique et solidaire en termes d’un processus engagé et non pas d’une simple affaire de documents d’urbanisme censés tout résoudre. L’essentiel, avec ce mandat, a été de penser la mise en œuvre des outils en lien avec la dimension sociale.

La nouvelle équipe arrivée en 2020 et les professionnels de l’administration métropolitaine n’ont pas revendiqué des compétences supplémentaires à l’État (comme ce fut le cas au moment de la décentralisation des années 1980 et de la période ayant suivi l’adoption de la stratégie de Lisbonne de 2000 décidée par les États européens) : elle a surtout réorganisé l’existant. Pour certains, notamment ceux dont les responsabilités se limitaient à la seule performance économique, ce changement a pu être ressenti comme brutal. Plusieurs personnes du Conseil de développement de la métropole – à l’époque présidé par Jean Frébault – peuvent le confirmer.

 

Vous évoquez notamment les ZFE, dont vous regrettez la suppression, malgré les propositions de la métropole lyonnaise.

En effet, à Lyon, un groupe de travail associant techniciens et professionnels a étudié la possibilité d’assurer une meilleure qualité de l’air tout en prenant en compte la précarité des ménages, sans oublier les artisans disposant de revenus limités. Autrement dit, il était reconnu de tous qu’il fallait y aller progressivement sans brûler les étapes. Les membres de l’Assemblée ont préféré renoncer à la mesure ZFE en invoquant, en juin 2025, l’impact sur les ménages précaires. Ils ont estimé qu’interdire les véhicules non propres pénaliserait, notamment, les habitants des périphéries qui n’ont pas les moyens d’acheter une voiture électrique, mais souhaitent accéder au centre-ville.

Différentes phases avaient pourtant été prévues, dont des aides (certes insuffisantes) à l’acquisition de véhicules moins polluants. Le dispositif avait été réfléchi. Les professionnels de l’administration ont été déçus, après la décision prise au niveau national. La question de la qualité de l’air (au profit d’une meilleure santé) ne peut se résoudre « d’en haut » : elle exige une connaissance fine du terrain et des pratiques des habitants, ce qui renvoie au souhait de proximité.

 

Quelle a été la trajectoire de la métropole de Minneapolis-Saint Paul (MSP) ?

Décentrer le regard afin de mieux comprendre son terrain se révèle être une démarche difficile, mais riche d’enseignements, pour engager une réflexion sur la capacité des institutions à faire face aux défis contemporains. Les deux institutions datent des années 1960, au moment où l’invention de l’intercommunalité a été perçue par les États respectifs comme un moyen de faire face à l’urbanisation galopante, d’éviter la rivalité entre communes et de répondre à une territorialisation équitable de services publics. MSP a eu le privilège de s’intituler « métropole », alors qu’elle ne disposait pas de plus de compétences que Lyon, qui avait le statut d’intercommunalité.

Suite aux échanges avec des professionnels de l’administration et des chercheurs de l’université du Minnesota (qui m’avaient accueillie et mise en relation avec les techniciens), l’institution métropolitaine de Minneapolis, pionnière pour l’époque, avait peu évolué sans acquérir de nouvelles compétences au fil des années. Là-bas, il n’y a pas de parti écologiste à proprement parler, mais, au fil du temps, une alternance entre républicains et démocrates avait permis de prendre la mesure des défis à venir. Dans le Minnesota (5), les changements observés au niveau du Conseil métropolitain relevaient des deux postures suivantes : soit il s’impliquait activement, soit il gardait une certaine distance par rapport au travail des techniciens en charge de la planification territoriale. En revanche la question des investissements en faveur d’une amélioration de l’offre de transports en commun et du logement abordable pouvait varier selon la couleur du Conseil métropolitain.

Le regard décentré, c’est-à-dire la mise en perspective de deux expériences métropolitaines (relevant de deux régimes politiques différents), a permis de reconnaître la diversité des compétences acquises au fil des décennies par nos institutions métropolitaines. Ces dernières ont autorisé les élus locaux à s’engager dans une stratégie économique, qui a certes pris une tonalité néolibérale. Mais rien ne les empêche d’opter à présent pour un cycle différent, c’est-à-dire de concilier développement économique et politique en faveur de la transition écologique et solidaire.

 

Vous édictez trois conditions précises pour que l’échelle métropolitaine soit reconnue comme pertinente pour assurer la transition écologique et solidaire, quelles sont-elles ? 

La première condition est de reconnaître que si les métropoles ont opté pour une politique néolibérale afin de faire face au défi de la désindustrialisation, elles sont en mesure d’en conduire une autre. Autrement dit, rien ne les empêche d’opérer un virage et d’opter pour une nouvelle orientation.

La deuxième condition consiste à élaborer de nouvelles manières de faire. À Lyon, l’expérience a été tentée – sans certitude que tout soit parfait. La difficulté majeure se situe dans l’articulation de trois types de savoirs : les connaissances scientifiques, les compétences techniques des aménageurs et les savoirs pratiques issus du terrain au niveau quotidien. Le défi est de parvenir à les faire dialoguer et à les intégrer dans une même logique d’action.

Enfin, la troisième condition tient à l’échelle d’action. Le point de vue des chercheurs en sciences sociales converge : ils confirment tous le cycle néolibéral de la métropolisation. Mais certains d’entre eux exigent de reconnaître la prise en compte explicite de « l’empreinte spatiale de la métropolisation », ayant largement dépassé le périmètre institutionnel pour s’étendre jusque dans l’espace rural. Les données de l’Insee indiquent que les communes dites périurbaines situées dans l’orbite des métropoles sont en fait localisées en milieu rural. Les métropoles disposent déjà d’une solide expérience inframétropolitaine : depuis les années 1960, elles savent travailler avec différentes communes et coordonner les politiques locales. Désormais, il leur faut aller plus loin : acquérir une meilleure connaissance des territoires extramétropolitains et les inscrire dans un relationnel territorial à inventer. Comme le rappellent les scientifiques, toute politique de transition écologique exige d’inclure les différents éléments relevant du métabolisme urbain ou métropolitain. Or, les ressources et les équipements – l’eau, les flux, le traitement des déchets et l’assainissement – ne se limitent pas aux frontières administratives : ils dépassent le périmètre métropolitain et exigent une nouvelle approche territoriale susceptible d’intégrer différentes échelles.

Mais la prise en compte du métabolisme urbain dans une politique de transition ne peut en aucun cas reposer sur la collecte de données quantitatives. C’est nécessaire et indispensable, bien sûr, mais, à mes yeux, cela ne suffit pas.

Il faut aussi susciter un récit de la complémentarité entre territoires pour y instaurer une certaine forme de solidarité. Il nous faut inventer une approche relationnelle entre la métropole et les territoires adjacents. Autrement dit, il ne s’agit pas seulement de mesurer les dépendances, mais de travailler sur les liens, les coopérations et les interdépendances humaines et institutionnelles. Ce qui revient à faire appel à de nouveaux imaginaires locaux tout en les inscrivant dans le temps long.

Propos recueillis par Maider Darricau

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Notes :  

1/ Guillaume Faburel, Les Métropoles barbares, Le Passager clandestin, 2019.

2/ Christophe Guilluy, La France périphérique : comment on a sacrifié les classes populaires, Flammarion, 2014.

3/ Cynthia Ghorra-Gobin, « Inscription territoriale d’un équipement et légitimité politique : le cas du “Mall of America” », Flux, n° 50, 2002.

4/ Pour plus de détails sur l’institution, consulter Paul Bacot, La Métropole de Lyon et les Élections métropolitaines, 2021.

5/ Le Minnesota est un État fédéré qui n’a pas voté pour le président Trump en 2015 et en 2024.

Crédit photo : Fondation Jean Jaurès