ZAN, contre-enquête De l’impasse légaliste de l’arithmétique foncière à l’ambition régulatrice de la gouvernance des sols

paysages de Perly Genève en automne fin octobre 2016

Contes­tés à la fois juri­di­que­ment et poli­ti­que­ment, les décrets de mise en œuvre de l’ob­jec­tif à 2050 du “zéro arti­fi­cia­li­sa­tion nette des sols” (ZAN) auront droit à réécri­ture. C’est ce qu’a lais­sé entendre le ministre de la Tran­si­tion éco­lo­gique et de la cohé­sion des ter­ri­toires, Chris­tophe Béchu, le 13 juillet dernier.

L’ambition, désor­mais injonc­tion légale, de réduc­tion dras­tique de l’urbanisation sur des espaces non déjà arti­fi­cia­li­sés agite le monde de l’urbanisme, col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales comme pro­fes­sion­nels de l’aménagement ne sachant trop com­ment se dépê­trer de cet enfer métho­do­lo­gique pavé de bonnes inten­tions éco­lo­giques. L’on dis­cute de tech­niques d’observation de l’artificialisation, de rythme de réduc­tion de la consom­ma­tion d’espace, de répar­ti­tion spa­tiale des efforts de sobrié­té fon­cière, de coût des opé­ra­tions de rena­tu­ra­tion, d’outils finan­ciers appro­priés, de péri­mètres de com­pen­sa­tion… Mais un appa­rent consen­sus idéo­lo­gique semble can­ton­ner les contemp­teurs du ZAN dans une cri­tique sur le com­ment. Feuille de route de la Com­mis­sion euro­péenne de 2011, plan Bio­di­ver­si­té du gou­ver­ne­ment fran­çais de 2018, conven­tion citoyenne pour le cli­mat de 2020, loi Cli­mat et rési­lience de 2021 ont légi­ti­mé le ZAN comme cou­teau suisse pour temps dif­fi­ciles, avec pas moins de cinq fina­li­tés : arrêt de la dégra­da­tion de la bio­di­ver­si­té ; pré­ser­va­tion de la poro­si­té des sols et de leur capa­ci­té de séques­tra­tion du car­bone ; défense des terres arables ; lutte contre l’étalement urbain. Dif­fi­cile a prio­ri d’y trou­ver matière à redire !

Pour­tant, les dif­fi­cul­tés de mise en œuvre du ZAN ne résul­te­raient-elles pas du pour­quoi beau­coup plus que du com­ment ? Des pos­tu­lats infon­dés ne vont-ils pas rendre cette démarche inef­fi­cace voire néfaste ? Une contre-enquête s’impose, qui sup­pose res­pect des ordres de gran­deur et accep­ta­tion de la contextualisation.

Le sol, pro­blème quan­ti­ta­tif ou qua­li­ta­tif ?

50% de terres agri­coles, 40% envi­ron de sur­faces natu­relles ou fores­tières, moins de 10% d’espaces dits arti­fi­cia­li­sés (entre 5,5 % et 9 % selon les modes de mesure). Ces pro­por­tions se modi­fiaient for­te­ment dans les décen­nies 1970–1980 et res­taient pré­oc­cu­pantes au début des années 2000. Les évo­lu­tions sont aujourd’hui moins signi­fi­ca­tives. Le tout récent recen­se­ment agri­cole indique une sta­bi­li­té, depuis dix ans, des sur­faces consa­crées à l’agriculture. Quant à l’artificialisation, l’assertion du « un dépar­te­ment dis­pa­rait tous les 7 ans » – psal­mo­diée sans pré­cau­tion d’actualisation par ministres, jour­na­listes et autres spé­cia­listes – s’avère fausse. En atten­dant que des obser­va­tions plus pré­cises auto­risent à qua­li­fier de non arti­fi­cia­li­sées les pelouses des jar­dins des mai­sons indi­vi­duelles, les orga­nismes publics four­nissent une éva­lua­tion de 20 à 30 000 ha par an, moins de 25 000 ha ces der­nières années, soit moins d’un point de pour­cen­tage de sols arti­fi­cia­li­sés sup­plé­men­taires en 20 ans. Sou­li­gnons à ce pro­pos que le sol n’est pas « consom­mé », il ne dis­pa­raît pas après usage, il change d’affectation, une dra­ma­tur­gie moins anxiogène.

Rap­pe­lons par ailleurs qu’un sché­ma de péri­ur­ba­ni­sa­tion géné­ra­li­sée de la France ne bou­le­ver­se­rait pas les équi­libres fon­ciers. Cette cit­tà dif­fu­sa à grande échelle n’occuperait que 6 des 54 mil­lions d’hectares de l’Hexagone. Per­sonne ne pro­meut cette muta­tion rési­den­tielle mais inté­grer les ordres de gran­deur per­met de ne pas se trom­per de cible. Pas de « béton­ni­sa­tion galo­pante » au niveau natio­nal, donc. Il y a quelques pour cent du sol qui changent, len­te­ment, d’affectation. Le gas­pillage fon­cier régresse, et c’est une bonne nou­velle. Glo­ba­le­ment, l’espace ne manque pas en France, peu den­sé­ment peu­plée, même si de nou­veaux besoins appa­raissent (l’Allemagne est par exemple en train de réser­ver 2% de ses sols pour l’éolien ter­restre). Et dès avant 2050, le pays per­dra de la popu­la­tion, rejoi­gnant dans la décrois­sance démo­gra­phique la plu­part de ses voi­sins européens.

En revanche, oui, la concen­tra­tion de la popu­la­tion (régions urbaines, grandes agglo­mé­ra­tions, lit­to­ral) et la diver­si­fi­ca­tion des usages (agroé­co­lo­gie, nature urbaine, éner­gies renou­ve­lables, agro­car­bu­rants, logis­tique…) créent de réelles concur­rences locales qui rebattent les cartes des arbi­trages tra­di­tion­nels entre urbain et rural.

Là où il n’y a pas concur­rence entre occu­pa­tions poten­tielles, pour­quoi inter­dire un chan­ge­ment d’affectation au nom d’un indi­ca­teur quan­ti­ta­tif glo­bal ? On ne peut consi­dé­rer équi­valent un hec­tare dans un bourg cha­ren­tais où l’on sou­haite construire un équi­pe­ment en limite d’urbanisation sur une friche agri­cole sans repre­neur, un hec­tare de friche indus­trielle aux sols pol­lués bien pla­cé dans la péri­phé­rie tou­lou­saine pour une recon­ver­sion en plate-forme logis­tique, un hec­tare de terres riches dans l’ancienne cein­ture maraî­chère de Nantes, pro­pice à l’agriculture urbaine, et un autre hec­tare encore, dans le Gard, de lotis­se­ment des années 1960 en zone inon­dable néces­si­tant une réduc­tion de son niveau d’imperméabilisation.

Là où il y a concur­rence fon­cière, ména­ger et amé­na­ger les sols ne sau­rait se limi­ter à un clas­se­ment binaire entre l’artificialisé et le non arti­fi­cia­li­sé. Les poten­tia­li­tés d’usage des sols s’évaluent à l’aune de leurs qua­li­tés phy­siques et bio­chi­miques, de leur loca­li­sa­tion et de leur situa­tion dans l’environnement. C’est à une pla­ni­fi­ca­tion ter­ri­to­riale renou­ve­lée dans ses ambi­tions et ses outils de s’en occu­per, pas au comp­teur aveugle du gou­ver­ne­ment à dis­tance du ZAN.

Bio­di­ver­si­té, imper­méa­bi­li­sa­tion et terres arables : Affaire de poli­tique urbaine ou de poli­tique agricole ?

Le légis­la­teur a man­qué de sagesse dans sa défi­ni­tion de l’artificialisation. Après l’avoir carac­té­ri­sée comme « l’al­té­ra­tion durable de tout ou par­tie des fonc­tions éco­lo­giques d’un sol, en par­ti­cu­lier de ses fonc­tions bio­lo­giques, hydriques et cli­ma­tiques », il a pré­ci­sé qu’est « non arti­fi­cia­li­sée une sur­face soit natu­relle, nue ou cou­verte d’eau, soit végé­ta­li­sée, consti­tuant un habi­tat natu­rel ou uti­li­sée à usage de cultures ».

Décla­rer offi­ciel­le­ment qu’une terre culti­vée est non arti­fi­cia­li­sée, c’est faire fi de la réa­li­té en s’empêtrant dans les objec­tifs par trop diver­gents du ZAN. S’il s’agit de lut­ter contre l’imperméabilisation des sols et le ruis­sel­le­ment, alors l’agriculture inten­sive figure au pre­mier chef par­mi les res­pon­sables, accé­lé­rant le tas­se­ment des sols et l’érosion.

Et il en va de même pour la perte de richesse bio­lo­gique, les­si­vage chi­mique aidant. Les impli­ca­tions urbaines existent, certes, mais en quan­ti­té moindre au regard des sur­faces concer­nées. Sur­tout, la bio­di­ver­si­té s’accommode plu­tôt bien de ter­ri­toires péri­ur­bains, de cam­pagnes urbaines qui mixent les fonc­tion­na­li­tés des sols, favo­ri­sant des micro habi­tats pour la flore comme pour la faune. Et les oiseaux des villes se portent plu­tôt mieux que les oiseaux des champs, pri­vés d’insectes. En revanche, les infra­struc­tures linéaires, rou­tières ou fer­ro­viaires, pro­voquent des effets de cou­pure nui­sibles à toutes les populations.

Dès lors que le légis­la­teur hié­rar­chise expli­ci­te­ment les objec­tifs trop nom­breux du ZAN, en pri­vi­lé­giant la sau­ve­garde des terres agri­coles, quelles qu’en soient les carac­té­ris­tiques, au détri­ment de la bio­di­ver­si­té et de la qua­li­té des sols, il faut regar­der de plus près la dyna­mique des hec­tares culti­vés. Les chiffres sinon mécon­nus du moins peu publi­ci­sés de l’enfrichement témoignent de dif­fi­cul­tés endo­gènes de l’économie rurale. L’ogre urbain façon Euro­pa­ci­ty n’est que rare­ment le fac­teur déclen­chant d’une ces­sion d’exploitation. A bas bruit, des sur­faces agri­coles sont aban­don­nées, ce que tra­duit la pro­gres­sion régu­lière de la forêt par reboi­se­ment natu­rel (100 000 hec­tares par an durant la der­nière décen­nie en France métropolitaine).

Qu’il s’agisse de bio­di­ver­si­té, de poro­si­té des sols ou de pré­ser­va­tion des terres arables, le pre­mier chan­tier est celui de notre modèle agri­cole et de la capa­ci­té de l’Europe à trans­for­mer les objec­tifs de la poli­tique agri­cole com­mune. En fai­sant l’impasse sur cette pro­blé­ma­tique, le ZAN ne rend pas ser­vice aux ambi­tions qu’il pré­tend poursuivre.

Le ZAN, un outil sans projet

Indi­ca­teur de mesure d’un chan­ge­ment d’état d’un sol non arti­fi­cia­li­sé vers un sol arti­fi­cia­li­sé, le ZAN fait ain­si l’impasse sur le prin­ci­pal gise­ment de pro­grès en matière de bio­di­ver­si­té et de réduc­tion de l’imperméabilisation : les terres agri­coles. Pré­oc­cu­pé par les seules trans­for­ma­tions d’affectation, le ZAN cible une faible quan­ti­té de flux et oublie tout le stock des terres sur les­quelles il est pos­sible d’agir. Il ne rend pas non plus jus­tice aux efforts faits et à faire en matière de dés­im­per­méa­bi­li­sa­tion des sols et de ren­for­ce­ment de la bio­di­ver­si­té dans les ter­ri­toires urbains et périurbains.

Indi­ca­teur quan­ti­ta­tif, le ZAN ne répond en outre pas à la néces­si­té d’arbitrages ou de régu­la­tions fines sur l’optimisation de l’usage des sols (on pré­fère ici employer le terme d’optimisation plu­tôt que de sobrié­té, qui pour­suit la confu­sion séman­tique d’une vision consom­ma­trice, des­truc­trice de l’occupation de l’espace). Enfin, par trop syn­cré­tique, le mot arti­fi­cia­li­sa­tion fait du ZAN une mau­vaise bous­sole pour un cap sin­gu­liè­re­ment bru­meux. Toutes les condi­tions paraissent réunies pour faire du ZAN une fin en soi, oublieux des pré­oc­cu­pa­tions qui ont pré­si­dé à son élaboration.

Com­ment a‑t-on pu, col­lec­ti­ve­ment, en arri­ver à ces apo­ries ? Au-delà des totems idéo­lo­giques, dont le poli­tique se nour­rit avec gour­man­dise, il faut cher­cher l’erreur du côté de cette fameuse lutte contre l’étalement urbain, moteur essen­tiel, en France bien plus qu’ailleurs, de la rhé­to­rique du “zéro arti­fi­cia­li­sa­tion nette” : la pour­suite, encore et tou­jours, d’une cri­tique du modèle pavillon­naire péri­ur­bain, figure incon­ci­liable avec l’idéal de la ville dense et com­pacte, défen­du avec autant de pas­sion que de dogmatisme.

Il n’y a en effet pas d’évaluation tran­chée sur les mérites com­pa­rés des deux modèles en termes d’empreinte éco­lo­gique. Mais de toute façon, la messe est dite. La bataille contre l’étalement urbain, décla­rée il y a un demi-siècle en même temps que son avè­ne­ment, menée loi après loi depuis des décen­nies, a échoué. Cha­cun s’est fait avec constance pom­pier pyro­mane. Aujourd’hui, le péri­ur­bain repré­sente en France un bon tiers de l’habitat. Et le loge­ment indi­vi­duel s’avère majo­ri­taire, y com­pris dans des métro­poles comme Bor­deaux, Lille ou Nantes. Pour­quoi dès lors vou­loir tou­jours com­battre la péri­ur­ba­ni­sa­tion, comme s’il ne s’était rien pas­sé, comme si les « éta­lés » n’existaient pas ? Lorsqu’une doc­trine, per­ti­nente sans doute à un moment de l’histoire, achoppe sur des muta­tions socio­spa­tiales qui l’invalident, il faut oser l’abandonner. Et chan­ger d’objectifs.

Le péri­ur­bain, des ter­ri­toires stratégiques

Il s’agit donc de consi­dé­rer les espaces péri­ur­bains – entre métro­pole-nature et cam­pagnes urbaines – comme des ter­ri­toires de pro­jet stra­té­giques, dans une double démarche de réduc­tion de leur empreinte éco­lo­gique et d’amélioration de leur habi­ta­bi­li­té. Cela sup­pose l’arrêt du mitage (l’émiettement des construc­tions), des dis­tances de dépla­ce­ment rac­cour­cies, des accès plus faciles aux ser­vices, une moindre dépen­dance à la voi­ture indi­vi­duelle, des bas­sins d’emplois plus auto­nomes, des rythmes de vie mieux maî­tri­sés, numé­rique aidant.

Pour un péri­ur­bain réha­bi­li­té comme lieu de rési­dence res­pec­table, les contextes démo­gra­phiques et régio­naux des­sinent des ave­nirs diver­si­fiés. Mais lorsque les dyna­miques de peu­ple­ment ou d’emploi sont au ren­dez-vous, aucune trans­for­ma­tion ver­tueuse ne sau­ra se pas­ser d’opérations d’aménagement et de déve­lop­pe­ment. Pour lut­ter contre la frag­men­ta­tion du tis­su construit, en agen­çant des conti­nui­tés et en ren­for­çant les cen­tra­li­tés. Pour implan­ter plus d’activités éco­no­miques. Pour atteindre les masses cri­tiques d’usagers per­met­tant de garan­tir la via­bi­li­té des ser­vices col­lec­tifs et l’animation des espaces publics. Agen­cer le péri­ur­bain, le den­si­fier, le pola­ri­ser, ce n’est pas pour­suivre l’étalement urbain ; c’est refaire le péri­ur­bain sur le périurbain.

De nou­veaux modèles d’aménagement durable res­tent à inven­ter pour le péri­ur­bain, qui ne singent pas les dis­po­si­tifs de l’urbanisme des villes. Les quar­tiers pavillon­naires héri­tés sont à réha­bi­li­ter (à « rapié­cer plus qu’à dépe­cer »). Le lotis­se­ment du XXI^e siècle réclame plus de poro­si­té pour ses sols et plus de créa­ti­vi­té pour sa concep­tion. Les cen­tra­li­tés tra­di­tion­nelles doivent sans nos­tal­gie se recom­po­ser avec celles des ter­ri­toires dif­fus. Le péri­ur­bain attend aus­si ses espaces publics (y com­pris de nature) et ses voi­ries, pro­pices au vélo et à la marche. L’agriculture péri­ur­baine peut y four­nir les trames paysagères.

Lewis Mum­ford ima­gi­nait il y a un siècle la pla­ni­fi­ca­tion régio­nale. Les tran­si­tions éner­gé­tiques et éco­lo­giques auront besoin d’une pla­ni­fi­ca­tion ter­ri­to­riale mul­ti-échelles, débar­ras­sée du sys­tème en pou­pées russes emboî­tant les docu­ments de pla­ni­fi­ca­tion sans consi­dé­ra­tion des inter­ac­tions entre le local et le glo­bal. Une pla­ni­fi­ca­tion ter­ri­to­riale moins obsé­dée par la par­celle et le cadastre, moins inté­res­sée par les droits de pro­prié­té et de construc­tion que par l’optimisation de l’usage des sols et de leur mul­ti­fonc­tion­na­li­té. Une pla­ni­fi­ca­tion ter­ri­to­riale qui ose se sous­traire au dik­tat du juri­dique pour explo­rer d’autres ins­tru­ments de régu­la­tion, éco­no­miques (mar­ché des droits à arti­fi­cia­li­ser) ou poli­tiques (confé­rence des par­ties pre­nantes pour des sols consi­dé­rés comme biens communs).

Il n’existe pas de bon mode d’emploi pour le ZAN. Il n’y a que le risque d’un aveu­gle­ment arith­mé­tique fos­soyeur des approches contex­tua­li­sées seules à même de concré­ti­ser les ambi­tions de la tran­si­tion éco­lo­gique. Mais si nos gou­ver­nants acceptent de ne pas s’évertuer à sau­ver une démarche intrin­sè­que­ment viciée, le ZAN pour­ra deve­nir le cata­ly­seur d’une réor­ga­ni­sa­tion pro­fonde de la pla­ni­fi­ca­tion ter­ri­to­riale, au pro­fit d’une gou­ver­nance des sols aus­si indis­pen­sable qu’inédite.

Jean-Marc Off­ner
Pré­sident de l’École urbaine de Sciences-Po