Le pavillonnaire à l’épreuve de la division parcellaire : l’exemple du Grand Pic Saint-Loup dans l’Hérault

Les communes du Grand Pic Saint-Loup (Hérault), aux portes de Montpellier, se mobilisent pour tenter de mieux maîtriser le phénomène de la division parcellaire dans les zones pavillonnaires. Ici, le sujet est délicat. Les élus sont partagés entre une densification souhaitable et la tentation d’une « mise sous cloche » de ces espaces très convoités, mais sensibles.

Plus personne n’en doute, les tissus urbains pavillonnaires sont devenus des territoires d’avenir, au point de figurer parmi les priorités actuelles du gouvernement. La Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) vient, en effet, de dévoiler sa « feuille de route pour les mutations du pavillonnaire ». À l’heure de la sobriété foncière et du zéro artificialisation nette (ZAN), les quartiers de maisons individuelles constitueraient « un gisement important de revitalisation, d’intensification et de création de logements ».

L’objectif de densification des zones pavillonnaires n’est toutefois pas si simple à atteindre. Face à la méfiance des habitants et à la multiplication des conflits d’usage – et de voisinage – que cette densification est susceptible de provoquer, les maires ont plutôt tendance à figer l’évolution des quartiers de maisons individuelles et à y limiter les droits à construire. Jusqu’à présent, le pavillonnaire n’était pas un sujet de préoccupation central pour les élus, mais désormais, dans de très nombreuses communes rurales comme périurbaines, les équipes nouvellement élues sont amenées à définir leur « politique du pavillonnaire ».

Dans le Grand Pic Saint-Loup, le chantier est ouvert. La feuille de route locale, issue d’une démarche expérimentale engagée entre 2024 et 2025 (voir encadré), est déjà sur la table des nouveaux maires. Elle propose aux élus de se réapproprier ces espaces résidentiels (trop longtemps oubliés) afin d’y créer les conditions d’une « densification douce ». En même temps, elle les invite à regarder ces quartiers avec une plus grande bienveillance. Derniers espaces de pleine terre des milieux urbanisés, les tissus urbains pavillonnaires concentrent tous les ingrédients de l’adaptation du territoire au changement climatique et à la transition écologique.

Le Grand Pic Saint-Loup, un territoire pavillonnaire sous tension

Située en pleine couronne périurbaine de Montpellier, la communauté de communes du Grand Pic Saint-Loup compte environ 52 000 habitants. Depuis plus de cinquante ans, ce territoire privilégié a copieusement alimenté le solde migratoire des communes tout en perpétuant le « rêve pavillonnaire » de nombreux habitants. Résultat, il est aujourd’hui occupé sur près de 2 240 hectares par des zones pavillonnaires, des espaces très peu denses, à peine plus de 6 logements par hectare en moyenne, peu équipés et marqués par un environnement sensible. Ce territoire reste profondément attaché à sa ruralité et, même encerclés de lotissements, les villages restent encore des villages. La « montagne » du Pic Saint-Loup, omniprésente dans le paysage, a donné son nom à de nombreuses rues et avenues, de Cazevieille à Assas, en passant par Saint-Vincent-de-Barbeyrargues et Valflaunès.

Dans ces villages et petites villes, autour des centres anciens, règne la maison individuelle, implantée plus ou moins au milieu de la parcelle. Ici, le pavillonnaire doit d’abord se comprendre comme l’héritage d’un modèle d’uniformité et d’étalement plébiscité par les anciens plans d’occupation des sols (POS) dans les années 1980 à 1990, au plus fort du développement résidentiel. Avec la généralisation des plans locaux d’urbanisme (25 communes sur 36 sont dotées d’un PLU), les zones pavillonnaires sont progressivement entrées dans une phase de « consolidation ». Entre dents creuses et parcelles sous-occupées, les gisements fonciers ne manquent pas pour créer des logements.

Un potentiel foncier sous-estimé

L’étude réalisée par la collectivité du Grand Pic Saint-Loup montre que sur les quatre communes choisies pour évaluer le potentiel de densification du pavillonnaire, environ 35 hectares (soit près de 14 % du territoire couvert par l’étude) ont été identifiés comme favorables à une densification par division parcellaire.

Rapporté aux 36 communes du territoire, le gisement foncier se révèle immense.

Une grande partie de ce potentiel de densification se niche à toute petite échelle, sur les parcelles isolées encore totalement libres ou sur les innombrables parcelles sous-occupées. Il y a là un gisement diffus largement sous-estimé, un « foncier invisible » idéal pour densifier en douceur sans trop artificialiser.

Et puis, là où le pavillonnaire s’est développé sur un parcellaire encore très rural, il y a les fameuses dents creuses. Elles peuvent être suffisamment grandes pour y envisager des opérations de logements individuels denses ou intermédiaires et intégrer de la mixité dans l’habitat. Mais cette mutation volontariste des zones pavillonnaires peine à mobiliser les élus, alors que dans ces quartiers résidentiels, la densité reste un sujet tabou.

« Paradoxalement, dans notre territoire profondément marqué par l’étalement urbain, il y a eu très peu de densification. Jusqu’à aujourd’hui, les élus avaient peu conscience de cet enjeu. Densifier devient une nécessité, mais cela doit passer par une réflexion globale sur les espaces publics, sur les déplacements, etc. », explique Hussam Al Mallak, vice‑président chargé de l’aménagement du territoire au moment de l’étude.

D’un point de vue purement comptable, la mobilisation du foncier pavillonnaire semble pourtant une évidence. Dans le périmètre du Grand Pic Saint-Loup, augmenter la densité moyenne à 8 logements par hectare permettrait de créer près de 3 500 logements, soit 45 % du total des nouveaux logements prévus au SCoT (schéma de cohérence territoriale). Un constat qui alimentera les débats au sein de la communauté de communes engagée depuis peu dans la révision de son document de planification.

Quand la division parcellaire devient un sujet de crispation

Sur les quatre communes test, l’étude révèle que la division parcellaire participe peu à la diversification du parc logements, car elle est principalement le fruit de divisions primaires, un processus spontané et peu encadré qui produit du pavillonnaire sur du pavillonnaire, sans qualité urbaine.

À l’extrême opposé des divisions primaires, il y a le comblement des dents creuses par les promoteurs notamment. L’opération type est le lotissement d’environ 4 à 12 lots. Et comme le modèle de la maison individuelle 3 ou 4 faces n’est pas remis en question, les lots restent de bonne taille. Mais en faisant « sortir de terre » des opérations qui peuvent avoir des impacts sur la vie des quartiers et sur l’environnement, la densification des zones pavillonnaires suscite autant la méfiance des habitants que l’embarras des maires. Ces derniers n’ont pas toujours les bons outils pour s’opposer à l’appétit grandissant des promoteurs.

Pour la communauté de communes du Grand Pic Saint-Loup, il y avait urgence à entamer une réflexion pour « passer d’une densification subie à une densification voulue ». Hussam Al Mallak le confirme : « Le sentiment qui domine les élus aujourd’hui, c’est une non-maîtrise du phénomène de la division parcellaire par les collectivités. Personne ne peut aller contre, mais il faut pouvoir l’encadrer strictement. »

En résumé, comment gérer l’énorme pression foncière qui a favorisé, ces dernières années, une dynamique de division parcellaire peu ou pas encadrée et qui va s’accentuer à l’avenir sous les effets conjugués du ZAN et d’un SCoT réduisant drastiquement les extensions urbaines ?

L’étude sur le phénomène de la division parcellaire menée par la communauté de communes du Grand Pic Saint-Loup

L’étude a été réalisée en partenariat avec le CAUE (conseil d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement) de l’Hérault, qui accompagne depuis 2023 plusieurs communes du territoire dans leurs démarches de projets urbains, notamment sur la question du réinvestissement des tissus pavillonnaires.

Dans une première phase, l’étude met en pratique une méthode géomatique innovante afin de « caractériser les tissus urbains pavillonnaires au regard de leur aptitude à la division parcellaire ». Les résultats de cette approche multicritère permettent d’identifier des « familles d’enjeux » suivant deux axes d’intervention possibles pour les élus : l’optimisation (là où les gisements fonciers méritent une grande vigilance) et la limitation (là où la densification à la parcelle n’est pas ou peu souhaitable).

Dans une deuxième phase, l’étude propose des solutions réglementaires et pré-opérationnelles pour mieux encadrer les divisions parcellaires. Les principaux outils mobilisables sont testés afin de donner la possibilité aux élus de réinterroger leurs PLU sur cet enjeu.

crédit photo : Frank Soler.

Encadrer sans trop figer

L’étude fait le constat que, même très récents, les PLU communaux ne répondent pas toujours efficacement aux enjeux de la division parcellaire. La densification à la parcelle y est plus ou moins limitée, par exemple en contraignant l’emprise bâtie, à défaut d’être qualitativement encadrée.

Éric Baljou, maire de Causse-de-la-Selle, prône la densification douce pour sa petite commune : « Elle nous permettra de continuer à développer le village, d’accueillir de nouveaux habitants, de maintenir l’école. Elle doit se faire petit à petit et le plus intelligemment possible, c’est-à-dire pas dans les espaces boisés et dans le respect de l’écologie. »

Qu’elles soient individuelles ou sous la forme de lotissements, les divisions parcellaires s’inscrivent toutes, avec plus ou moins de bonheur, dans un processus fondamental de fabrication de l’urbain. Il faut donc encourager la division parcellaire non pas en tant que produit foncier géométré, mais en tant qu’opération d’aménagement : une densité non plus subie, mais choisie, autant pour recoudre les tissus urbains que pour diversifier l’offre en logements, préserver le « vivre-ensemble » et l’environnement. Éric Baljou le résume ainsi : « Faire de la division parcellaire, oui, mais pas n’importe comment et pas n’importe où ! »

À la lumière de cette expérimentation, plusieurs pistes d’amélioration des PLU ont été présentées aux élus :

• une écriture du règlement plus fine et mieux ciblée ; par exemple, comment les règles écrites peuvent orienter la division parcellaire vers le permis d’aménager plutôt que vers la déclaration préalable qui « gomme » les espaces communs ? ;
• une plus grande mobilisation des outils réglementaires, en particulier les outils de protection et de maîtrise du foncier ;
• la généralisation des orientations d’aménagement sectorielles ; elles permettent d’encadrer la division parcellaire sur les secteurs pavillonnaires les plus sensibles ;
• enfin, la réalisation d’une orientation d’aménagement thématique « division parcellaire » ; un guide opposable pour réussir la division parcellaire, celle qui tend vers la sobriété foncière, celle qui conserve les qualités paysagères et urbaines des quartiers et celle qui préserve l’intimité entre voisins.

Pour Daniel Delat, responsable de la planification à la Direction de l’aménagement du territoire, la division parcellaire, et plus généralement la mutation des quartiers pavillonnaires, est un sujet stratégique et constituera un axe fort de la planification du territoire. « La plupart des élus s’accordent sur la nécessité de mieux connaître le parcellaire et le bâti pour adapter les politiques publiques, sur l’urgence de limiter l’étalement urbain et de favoriser la sobriété foncière, sur l’importance d’accompagner la transition écologique des logements pavillonnaires ainsi que sur le besoin de concilier préservation du cadre de vie et transformation des territoires, notamment en zone périurbaine. » Et d’ajouter : « Nous sommes au début d’un processus qui sera complexe, mais qui apparaît incontournable dans l’optique d’un aménagement durable du territoire appuyé par une densification douce. »

Voilà que tiraillé entre des enjeux que tout oppose – gisements fonciers d’un côté et biodiversité de l’autre –, le pavillonnaire en Pic Saint-Loup n’en est qu’au début de sa révolution.

Franck Soler

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