Refaire de la planification, un outil d’anticipation. Plus qu’un devoir, une urgence !

Il faut bien le dire, nous sortons groggy de cet été 2026 hors norme, ayant fait tomber des tristes records les uns après les autres : records de température et de nombre de canicules, record du nombre d’hectares brûlés, record de sécheresse… Un été hors normes certes au regard du siècle passé, mais un été normal pour le siècle à venir, car oui, nous ne sommes qu’au début des conséquences du dérèglement climatique. Comme nous l’avons entendu en boucle sur les ondes, c’est sans aucun doute, l’un des étés les moins chauds des 50 prochaines années. Notre monde bascule, et nous gérons les crises successives avec une certaine sidération face aux évènements. Difficile pour certains d’accepter dans ces conditions que les scientifiques nous rappellent qu’il n’y a rien de nouveau sous le soleil, que ces évènements étaient identifiés, documentés et qu’ils avaient d’ailleurs alerté sans beaucoup de succès.

Comme souvent dans ces débats continus qui commentent l’actualité, la recherche d’explications et parfois de coupables a animé les plateaux. Les moyens affectés à la sécurité civile ont été évoqués, la gestion du risque, la prévention (application de l’obligation de débroussaillement, acculturation de la population aux risques) mais également l’urbanisme a été pointé du doigt concernant sa capacité à prendre en compte les risques et anticiper les évènements exceptionnels par des choix d’aménagement éclairés. Qu’avons-nous raté, nous urbanistes, élus, acteurs de l’aménagement des territoires ? Oui, nous qui avons la responsabilité de les aménager et de les préparer aux chocs.

Disposons-nous des outils pour préparer nos territoires à ce nouveau contexte climatique ?

Dans ces cas-là, la question des outils est souvent pointée du doigt. Il en manque toujours un, il y a toujours un angle mort (plans de prévention contre incendies par exemple qui ne couvrent qu’une poignée de communes concernées). Et pourtant, des documents de planification il y en a. Près de vingt-cinq documents peuvent coexister sur un même territoire. D’ailleurs en France, nous sommes les spécialistes de la planification. A chaque nouvelle idée, à chaque nouveau problème, ou enjeu, un nouveau document de planification est institué, générant un empilement de documents plus ou moins cohérents les uns avec les autres et dont les actions sont rarement financées et pilotées dans le temps. Alors même que nous ne manquons pas de documents de planification la question suivante est prégnante : nos documents de planification qui pensent et projettent l’aménagement du territoire à l’horizon 10 ou 20 ans répondent-ils réellement aux enjeux de notre siècle : adaptation au dérèglement climatique, défi démographique, sobriété foncière, souveraineté alimentaire, souveraineté numérique ?

Cette question parait particulièrement sensible alors que tous, ou presque, sont en cours de révision ou de modification pour les rendre conformes à la loi Climat et résilience et à l’objectif ZAN (zéro artificialisation nette). Un grand nombre d’entre eux a d’ailleurs été approuvé en fin de mandat précédent pour répondre aux nouvelles exigences. En effet, alors qu’il nous faut presque 10 ans pour reprendre les documents de planification et traduire l’objectif ZAN dans les territoires, ces nouveaux Schémas de Cohérence territoriale (SCoT) et Plans Locaux d’Urbanisme (PLU/PLUi) qui projettent les territoires à 10 ou 20 ans seront vraisemblablement obsolètes avant même d’avoir été opposables.

La raison ? Nous traitons les problèmes les uns après les autres et non pas de façon systémique. Le volet urbanisme de loi Climat et Résilience s’est globalement arrêté à la question du foncier, de la sobriété foncière traduit par l’objectif ZAN. Les autres sujets d’adaptation et notamment la réduction de la vulnérabilité des territoires ont été globalement oubliés.  Certes les PLUi et les SCoT sont soumis à la prise en compte des risques et nuisances connus, mais ils s’appuient sur des plans de prévention des risques (PPR) bien souvent partiels (75% des territoires soumis à des risques sont couverts par des PPR et les PPR ne couvrent pas toujours tous les risques et notamment le ruissellement et les feux de forêt) et obsolètes (une majorité de PPR sont antérieurs à 2015 et n’intègrent pas l’évolution du climat dans leurs modélisations).

Suite aux feux de forêts, un certain nombre de scientifiques et de personnalités ont demandé de mettre sur la table une loi d’urgence climatique. Cette loi, si elle est proposée – à quelques mois de la présidentielle, on peut en douter – impactera nécessairement l’urbanisme et donc les documents de planification. Va-t-il falloir les reprendre intégralement à nouveaux ? L’Etat va-t-il lancer sur l’ensemble du territoire français la reprise de tous les PPR avec une vision prospective de l’évolution du climat et des impacts sur l’augmentation des aléas ? Alors que la peinture est encore fraîche allons-nous accepter de remettre 10 ans à prendre en compte ses nouveaux enjeux territoriaux alors qu’il y a urgence ?

Des documents de planification qui doivent mieux anticiper

Il y a un an, je publiai un livre blanc sur un nécessaire besoin de réformer les outils de planification[1]. C’était certes un vœu pieux au vu des forces en présence au sein du parlement qui rend impossible la réalisation d’une réforme majeure du code de l’urbanisme comme a pu l’être la loi SRU il y a plus de 25 ans. On se contente depuis la loi climat et Résilience de réformes dites de simplification qui dérogent plus qu’elles ne simplifient.

Les problèmes soulevés dans ce livre blanc n’ont pas du tout été adressés par la loi Huwart et deviennent un véritable caillou dans la chaussure au vu des enjeux de réduction de la vulnérabilité des territoires et donc à termes de leur vivabilité. Les documents de planification sont lourds et complexes à mettre en œuvre alors même qu’ils répondent partiellement aux défis à venir. Le temps d’élaboration des SCoT et PLUi n’est plus en adéquation avec l’urgence du changement climatique d’autant plus que ces derniers sont encore trop pensés en silos et n’ont pas une véritable approche systémique. Ces documents ont de plus une efficacité relative car ils ne sont ni financés ni phasés dans le temps.

La période n’étant pas à une nouvelle réforme (on voit bien que le débat sur la TRACE ou la PPL pour la transition foncière, n’a toujours pas eu lieu plus d’un an après leur présentation), l’enjeu est donc d’outiller les collectivités pour répondre aux besoins des territoires et faire de la planification un véritable allié pour voir loin et non plus subir l’évolution de la loi ou des évènements climatiques.

Alors comment faire mieux avec les mêmes outils réglementaires. Tout d’abord l’enjeu est d’accélérer fortement. Il n’est ni souhaitable, ni entendable que l’inscription d’une politique publique visant à répondre à l’avenir des territoires mette autant de temps à être intégrée aux documents qui encadrent leur développement. Il convient de redonner de la capacité d’action aux élus en accélérant le processus d’élaboration ou de révision des documents d’urbanisme. Il est indispensable de passer sous la barre du demi-mandat pour élaborer un PLUi (en moyenne le temps d’élaboration actuel est compris entre 6 et 7 ans), permettant aux élus d’accélérer le déploiement de leurs politiques publiques. Le deuxième enjeu est de donner la capacité à piloter convenablement et à évaluer en continu les résultats des plans d’actions votés et mis en œuvre. Le suivi en continu doit permettre de réajuster les actions portées par les collectivités. Le troisième enjeu est de mettre le territoire au centre et de décloisonner les thématiques et les acteurs territoriaux qui œuvrent chacun dans leur domaine. Actuellement les services et les syndicats passent beaucoup de temps à discuter des chiffres et des constats, à se regarder pour savoir qui va prendre le lead et qui va participer au financement ou au déploiement des actions. Là encore, la donnée doit être factualisée et partagée plus largement. Dans certains cas, il faut permettre à plusieurs acteurs de l’acquérir notamment quand elle fait appel aux images satellites mais il est, surtout, important de partager sur les actions réalisées pour mettre tout le monde en mouvement sans se marcher sur les pieds. Au vu de l’urgence et des coûts que génère l’adaptation au dérèglement climatique, la coopération des acteurs publics et privés devient une exigence et devrait être outillée pour devenir également une évidence.

Pour répondre à ces enjeux, il est temps de construire une nouvelle manière de faire de l’urbanisme. Les documents de planification sont devenus des mastodontes de plus en plus complexes et de plus en plus techniques. Alors que l’Etat a rendu public un très grand nombre de DATA au cours des deux dernières décennies, cet accès à la connaissance n’a pas permis d’améliorer significativement les documents de planification qui ont parfois perdus leur capacité à projeter l’avenir du territoire étant renvoyé à de l’urbanisme plus comptable que prospectif. L’enjeu n’est donc pas l’empilement des données mais bien l’identification des data permettant de faire des choix et des arbitrages en allumant les impacts positifs et négatifs qu’ils pourraient générés. Donner une voix aux territoires, éclairer les choix, construire de véritables outils de pilotage pour ne pas mettre toute l’énergie dans la réalisation des documents mais bien d’en garder pour les mettre en œuvre et les piloter afin de rendre l’action publique plus efficace. C’est sans doute l’un des plus gros défis que vont devoir relever les collectivités territoriales et plus largement les acteurs territoriaux. Un défi qui ne pourra être relevé que si les collectivités s’outillent pour véritablement reprendre la main et maintenir leur territoire vivable d’ici la fin du 21^ème siècle.

Timothée HUBSCHER

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Crédit photo : Shutterstock

Notes : 

[1] Les outils de planification : une nécessaire rationalisation pour en renforcer l’efficience, Livre blanc – Juin 2025, SCET