Remises en cause des agences et opérateurs de l’Etat : de quoi parle-t-on exactement ?

Régulièrement accusées de complexifier l’action publique et de peser sur les finances de l’État, les agences et opérateurs publics sont dans le viseur d’une partie de la classe politique. Vincent Bourjaillat revient sur les transformations administratives et territoriales qui ont conduit à leur multiplication.

La séquence actuelle est marquée par la remise en cause systématique, par une partie de la classe politique française, des acquis humanistes et écologiques qui ont fondé et organisé les méthodes et principes d’intervention sur l’espace et les territoires pour la majorité des professionnels de la fabrique de la ville et des territoires en activité. Après le temps des trente glorieuses de l’équipement et de l’aménagement tout-azimut du territoire national est venu celui des enjeux de cohésion sociale, de soutenabilité écologique, du renouvellement de la ville sur elle-même et de la coproduction des politiques publiques sur les territoires.

Du haut de notre statut d’experts et de spécialistes, la tentation est forte de faire le dos rond, de considérer que ce mouvement va s’épuiser et que tout rentrera dans l’ordre d’ici quelque temps, par l’effet de la solidité de nos organisations et des contre-pouvoirs existants. Une autre attitude consiste à considérer que ce mouvement trouve ses sources dans un certain nombre de dysfonctionnements de notre modèle d’organisation territoriale, qu’il est le reflet d’attentes et de demandes sociétales non satisfaites pour de nombreux groupes de citoyens. Et dès lors, de prendre ce moment comme une forme de « crash-test » obligeant à regarder objectivement la manière dont nous sommes organisés et comme une incitation à chercher comment « mieux faire ».

L’actuel mouvement « anti normes et anti-valeurs environnementales » trouve sa source dans la convergence de plusieurs éléments : la multiplicité excessive des normes et des règlements qui parfois, plus que de donner des cadres d’action peut devenir une réelle contrainte et décourager l’action ; le caractère anxiogène et souvent extrémiste du vocabulaire et des arguments utilisés par une grande partie de la communauté scientifique et intellectuelle, qui, plus que de mobiliser décourage, car l’objectif semble inatteignable ; et enfin  le sentiment généralisé de l’inefficacité de l’action publique englobant pêle-mêle l’injustice sociale, la déconnexion des réalités de terrain, le mépris de classe des élites administratives, etc…

Ces facteurs s’agrègent facilement car ils s’arriment ensemble à la critique d’un système descendant, pensé du haut vers le bas, et ainsi alimentent un discours antisystème, anti-normes, anti-Etat et anti-dépenses publiques assez simpliste mais assez puissant.

La réponse politique prend plusieurs formes comme celle de proposer des simplifications des réglementations actuelles/existantes, solutions percutantes sur le plan médiatique mais en réalité compliquées à mettre en œuvre et au rapport temps de cerveau passé/résultats obtenus souvent décevant, ou proposer une énième réorganisation de l’Etat au niveau déconcentré, pour qu’il soit plus proche des citoyens. Ou encore de mobiliser le marronnier de la réduction du nombre de fonctionnaires et, plus récemment, de celui des agences et opérateurs liés à l’Etat, considérés comme trop nombreux et peu efficaces. Ont notamment été ciblés l’Office Français de la Biodiversité (OFB), l’Agence de l’Environnement et de la Maitrise de l’Energie (ADEME) ou encore l’Agence Nationale de la Cohésion des Territoires (ANCT).

C’est à cette dernière forme de réponse politique que le présent papier va tenter d’apporter un éclairage, en exposant les raisons et tendances de fond qui expliquent la place prise par les agences et opérateurs dans la mise en œuvre des politiques publiques au cours des 30 dernières années.

Tout d’abord évacuons le caractère simpliste de la solution consistant à réduire le nombre de fonctionnaires d’Etat et le nombres d’agences et d’opérateurs liés à l’Etat : le symbole est fort, mais son impact est totalement négligeable en proportion sur le budget de la nation. Par ailleurs, l’impact sur l’efficacité de la dépense publique serait probablement mineur car la principale raison explicative du développement des agences et opérateurs est bien que cette forme d’organisation de l’action publique a été considérée comme plus efficace que celle des administrations des différents ministères !

Globalement, trois grandes raisons expliquent selon moi l’augmentation[1] du nombre de ces structures au cours des trois dernières décennies :  les réorganisations successives de l’administration d’Etat, les reformes relatives au cumul des mandats et à la transparence de la vie publique, et enfin la montée en puissance et en compétences des collectivités territoriales.

L’État délègue, les agences se spécialisent 

La première raison explicative est l’évolution du mode opératoire de mise en œuvre des politiques publiques nationales, qui a consisté à dissocier les fonctions régaliennes de conception et de financement des fonctions de mise en œuvre opérationnelle et/ou d’exécution, lesquelles sont alors confiées à des agences (par exemple l’agence de financement des transports ‑AFIT), des opérateurs (par exemple l’ANRU pour la rénovation urbaine des quartiers sensibles) ou directement aux filières économiques organisées (qu’il s’agit alors de réguler par des « autorités », par exemple dans les domaines de l’énergie ou du numérique). Selon les théories du « New Management Public » ayant fondé cette évolution, agilité, performance, expertise sont les critères qui fondent les motivations récurrentes du recours à des agences ou des opérateurs : celles-ci peuvent être gérées comme des entreprises privées et, par principe de spécialisation, peuvent regrouper des compétences et des expertises de haut niveau en adéquation avec les missions qui leur sont confiées.

Sur ces fondements, la France est passée d’une situation de politiques publiques de l’Etat conduites par des ministères ensembliers, souvent complexes et lourds à manier, à des politiques publiques déléguées à des opérateurs, selon un schéma de pilotage à trois entités : pour la partie amont, les ministères recentrés sur leurs missions de base,  auxquels sont adjoints différents instances de régulation, de conseils et d’évaluation regroupant les parties prenantes concernées et experts d’un domaine (conseil national de…, autorité de.. , comité consultatif de…) et enfin, pour la partie aval, la création de divers opérateurs spécialisés chacun sur un segment particulier de l’action du ministère. L’évolution du ministère de l’écologie est une bonne illustration de cette transformation :  le ministère de l’équipement, ensemblier de multiples filières techniques et maillant finement le territoire national avec ses directions départementales (DDE) et ses subdivisions est devenu un ministère aux effectifs réduits[2], aux missions resserrées et pilotant un réseau d’opérateurs sous sa tutelle comptant, 97 établissements publics, selon le dernier recensement interne en date (Août 2025).

D’autres théories ou principes de la modernisation de l’action publique ont soutenu le développement des agences et des opérateurs. Celle de la spécialisation des opérateurs postule qu’il n’y a pas en soi de mauvais ou de bons outils opérationnels, mais un choix à faire, dans la boite à outils, de l’outil le plus adapté à la situation concernée et à la mission attendue. De là découle un usage et une pratique de différents outils spécialisés chacun dans leur champ d’intervention. Un problème, un enjeu ou un territoire spécifique : à chaque fois on raisonne en création d’un outil ad ’hoc.  Cet usage vaut pour le champ d’action de l’Etat, mais également pour celui des collectivités territoriales, avec une croissance spectaculaire du nombre d’Etablissements Publics Locaux (EPL) ces dernières années.

Le principe du « sur-mesure », que l’on emploie largement dans nos métiers de l’aménagement et de l’urbanisme car il est en général assez pertinent et permet d’adapter une méthode ou une problématique aux contextes locaux, pousse ou argumente également en faveur de la création d’outils dédiés à chaque territoire.

Enfin, le succès de la formule d’organisation en agences et opérateurs provient aussi de l’attractivité des postes à responsabilités offerts. Alors que la réduction du rôle et du périmètre des ministères réduit aussi l’intérêt de bon nombre de postes au sein des administrations, les postes au sein des opérateurs offrent une plus grande autonomie d’action, un sens de l’action renforcé avec notamment la capacité de mesurer concrètement les résultats de son activité, de meilleures rémunérations, l’ouverture et l’accès à des réseaux divers et variés, etc…

La continuité de l’action publique en question 

La seconde raison explicative provient des conséquences des reformes relatives au cumul des mandats et à la transparence de la vie publique. Les effets des lois de 2014 limitant le cumul des mandats (entre un mandat électif local et un mandat national ou européen) sont globalement peu documentés. Parmi les résultats positifs le personnel politique français est désormais probablement plus divers, varié, et sans doute plus représentatif de la diversité socio-économique des populations et des territoires. Mais à l’inverse cette règle a produit des formes de spécialisation et de segmentation des parcours politiques : soit des parcours construits à partir de mandats locaux, on pense notamment aux maires des grandes villes et métropoles, soit des parcours construits à l’échelle nationale. La règle de non-cumul des mandats a également rendu les parcours politiques moins linéaires et plus discontinus, avec des interruptions plus nombreuses au gré des différents élections. Le résultat observable par tout acteur professionnel est une perte globale et collective de vision d’ensemble du territoire national, de son fonctionnement, des interactions systémiques entre les différents segments et volets de l’action publique et un affaiblissement des capacités de capitalisation et de mémoire au sein du personnel politique.

Face à ce constat de diversification voire de dispersion des parcours et profils politiques, et sans que cela ait été forcément pensé et voulu ainsi, la multiplication des outils et agences a le mérite de maintenir des formes de continuité au sein de l’action publique, car il est autorisé de cumuler des mandats politiques avec des responsabilités au sein de ce outils, et aussi parce qu’il est souvent d’usage, du moins en ce qui concerne les outils relevant de l’Etat, qu’une partie de ces postes soient attribués à des hommes/femmes politiques entre deux mandats. Ce dernier usage peut apparaitre moralement discutable, il faut en convenir, mais il est positif du point de vue de l’enjeu de la continuité et de la capitalisation de l’action publique.

La transparence accrue de la vie publique, dont l’application a été confiée en 2013 à une entité dédiée à cette mission, la HATVP[3], a également contribué à la segmentation des cercles d’acteurs qui pilotent et mettent en œuvre les politiques publiques. Là aussi, la question n’est pas de remettre en cause le bien-fondé de cette exigence et les bénéfices apportés quant à la moralité et la probité de la classe politique et de l’action publique, mais de constater qu’elle a produit des effets sur la continuité de l’action publique. Elle a notamment contribué à la réduction de la diversité des parcours professionnels pour les cadres de la fonction publique d’Etat et à recloisonner les filières publiques et privées. L’esprit de départ qui était de prévenir les conflits d’intérêt s’est mué progressivement en présomption de culpabilité, sur fond d’opinion publique apte à mobiliser la figure de privilèges de classe et d’entre-soi d’une petite élite de hauts fonctionnaires parisiens. Ce déplacement de l’appréciation du risque de conflit d’intérêt a, pour la majorité des personnels de l’encadrement supérieur public, limité les envies et volontés de carrières multi-filières, alors qu’avant les « aller-retour » entre la fonction publique d’Etat, la fonction publique territoriale et les entreprises étaient encouragés par les ministères afin de construire des compétences collectives et des chaînes d’acteurs au service des politiques publiques.

Dans cette situation où les carrières des cadres publics se font de plus en plus dans une même filière et que les passages entre public et privé ou entre fonction publique d’Etat et fonction publique territoriale deviennent plus rares, l’existence d’outils opérationnels ou d’agences apparait alors comme une alternative qui permet de continuer à offrir des passerelles et possibilités de diversification des parcours professionnels.

Les collectivités s’organisent

La troisième grande raison du développement des agences et opérateurs provient de la montée en puissance des collectivités territoriales, résultat tant des lois de décentralisation et d’organisation territoriale que du poids grandissant dans l’économie joué par les métropoles ou les régions.

Cette montée en puissance et en prise de compétences s’est accompagnée de la création d’une multitude d’outils opérationnels plus ou moins spécialisés, avec différentes motivations. En premier lieu pour afficher son autonomie d’action et d’expertise, vis-à- vis de l’Etat mais aussi des autres collectivités avec lesquelles existent des concurrences. En second lieu pour animer les dispositifs interterritoriaux tels par exemple l’élaboration des SCOT[4], qui généralement agrègent plusieurs intercommunalités. En troisième lieu, reprenant en grande partie les mêmes arguments ayant prévalu pour l’Etat, pour la recherche d’une plus grande efficacité d’action et de meilleurs résultats qu’un pilotage et une gestion par les services internes de la collectivité, d’organisation d’interfaces et de relations plus fluides avec les acteurs économiques et les réseaux professionnels, des postes de dirigeants attractifs, etc… L’augmentation en nombre et en diversité des domaines d’activités des outils relevant statutairement de la famille des Etablissements Publics locaux (EPL) est en effet régulière, atteignant aujourd’hui près de 1500 entités dans des domaines aussi variés que l’aménagement urbain, le logement, les transports publics et les parkings urbains, les énergies renouvelables mais aussi les ports de plaisance et les parcs d’exposition, etc….

Pour résumer, l’enjeu n’est donc pas tant celui de l’agencification de l’État que celui de l’agencification de l’action publique, puisque l’on constate qu’il ne s’agit pas d’une exclusivité de l’Etat et que le phénomène est général à l’ensemble des autorités territoriales. Et à bien y regarder, au-dessus de l’écume médiatique, ce développement est un choix de mode opératoire de la mise en œuvre des politiques publiques globalement partagé. S’il n’a pas été conduit dans l’enthousiasme, il n’a pas non plus rencontré de difficultés majeures de mise en place parce qu’il est fondé sur des principes de séparation des missions et de recherche d’efficacité, principes qui font globalement consensus dans les cercles de décision et d’encadrement, parce qu’il a créé un réseau d’entreprises et d’emplois relevant du service public attractifs en parallèle de l’administration, et parce et qu’il est entré en résonnance avec la montée en puissance du rôle des collectivités territoriales. Il est sur ce point intéressant de noter que les élus locaux et la plupart de leurs associations représentatives sont montés au créneau pour défendre les agences nationales remises en cause.

Repenser l’organisation territoriale 

Quelles sont, maintenant, les clefs de sortie ?  Tout effort d’optimisation au sein des opérateurs de l’Etat est par principe bienvenu, dans un processus normal d’adaptation en continu des organisations aux besoins réels, avec des opérateurs qui sont moins utiles qu’avant et d’autres qui le sont plus, des opérateurs aux champs d’interventions qui se recoupent et dont le regroupement ou la mutualisation de certaines fonctions doit être recherché….  Cet exercice, en cours au sein de nombreux ministères, produira quelques économies de charges et ponctuellement une plus grande efficacité d’utilisation des crédits publics. Mais ceci restera marginal voire anecdotique par rapport aux enjeux budgétaires nationaux.

Pour redonner de l’élan et de la crédibilité à l’action publique l’enjeu majeur se trouve à l’évidence ailleurs, dans une refondation courageuse de notre organisation territoriale et le lancement d’une nouvelle étape de décentralisation, qui permettront de dépasser notre modèle jacobin à bout de souffle et d’aller vers un modèle de type fédéraliste, plus adapté pour prendre en compte la diversité des situations qui existent au sein de notre territoire national. Ce débat commence à pointer sur la place publique, plusieurs travaux et démarches plaident en ce sens, y compris au sein de l’Etat[5]. Nous devrions nous aussi, en tant que professionnels de l’aménagement et de l’urbanisme, nous en emparer pour le faire progresser et nourrir les échanges politiques à venir.

Vincent Bourjaillat

Crédit photo : D. R. 

Notes : 

[1] Selon le rapport sénatorial de juillet 2025 « Agencification : une méthode repensée pour une action publique renforcée », on dénombre 434 opérateurs, 317 organismes consultatifs et 1 153 organismes publics chargés de la mise en œuvre des politiques publiques nationales, représentant environ 400 000 emplois

[2] Selon le rapport sur les effectifs de l’administration territoriale de l’Etat publié par la cour des Comptes en 2021, les effectifs des Directions Départementales des Territoires et de la Mer ont été réduits de 34% entre 2012 et 2020

[3] Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique

[4] Schéma de COhérence Territoriale

[5] Citons notamment l’initiative de l’Association France Fédérale et les ouvrages de ses principaux animateurs « libérons nos provinces »  de Gregory Berkovicz, l’Archipel, « Débloquer la France » d’Emmanuel Faivre,  Atlande, « l’Alarme » de  Jean-Louis Borloo ;  « reforme territoriale : pour une démocratie locale à partir des bassins de vie »  de jean Codelfy et Jacques Levy, Institut Terram ; « Agences de l’Etat : resserrer, clarifier, piloter », note d’octobre 2025 du Cercle de la Réforme de l’Etat