« L’urbanisme n’est pas une discipline uniquement technique : il est profondément politique »

Au Chili, le gouvernement de Gabriel Boric (2022−2026) a cherché à faire du logement un levier de transformation urbaine. Ancienne sous-secrétaire au Logement et à l’Urbanisme, Gabriela Elgueta revient sur cette expérience et défend un État planificateur, dans lequel le logement constitue le point de départ d’un véritable projet politique.

Pouvez-vous revenir sur votre parcours et nous expliquer ce qui vous a conduit au sous-secrétariat au Logement et à l’Urbanisme ?

Je suis administratrice publique et politique. Après mon master, je me suis toujours consacrée à l’administration publique, principalement à l’échelle infranationale. J’ai travaillé auprès de Claudio Orrego, actuel gouverneur de la région métropolitaine de Santiago, Carolina Tohá [ancienne ministre de l’Intérieur du Chili, ndlr] et Claudio Castro [maire de Renca, dans la banlieue de Santiago]. C’est là que j’ai développé un profond attachement aux territoires.

Passer de l’échelle locale à l’échelle nationale m’a permis d’apporter cette connaissance du terrain dans un pays très centralisé. Pour contextualiser, l’essentiel de l’investissement public est piloté par l’État, tandis que les collectivités disposent de marges de manœuvre plus limitées. Comme les différents niveaux de pouvoir interviennent sur un même territoire, cela entraîne des doublons et des difficultés de coordination, d’autant que les gouvernements régionaux élus sont une institution encore récente. Je venais tout juste d’être administratrice régionale du gouvernement métropolitain de Santiago, lorsque j’ai rejoint le sous-secrétariat au Logement, au moment de la « crise des conventions » [scandale d’attribution de fonds publics à des fondations privées ayant touché le ministère chilien du Logement en 2023].

Le fait que le ministère du Logement et de l’Urbanisme dispose d’un budget supérieur à celui des travaux publics traduit-il aussi une autre manière de penser la ville, au-delà des seules infrastructures ? 

C’est une lecture intéressante. Même s’il s’agit d’un ministère sectoriel, il est en réalité profondément territorial et social. Ce ministère a récemment fêté ses 60 ans et est justement issu du ministère des Travaux publics. Il est né dans un contexte marqué par la reconstruction, un important déficit de logements et une forte pauvreté. Cette histoire explique pourquoi il reste un ministère profondément territorial et particulièrement souple pour conduire des politiques publiques ayant un impact sur la vie des habitants.

Quels étaient les principaux défis auxquels vous deviez répondre lorsque vous avez pris vos fonctions ? 

J’ai pris mes fonctions en 2023, un an après l’arrivée au pouvoir de Gabriel Boric, dans un pays marqué par de profondes fractures sociales, territoriales et institutionnelles. Le Chili sortait du mouvement social de 2019 [d’octobre 2019 à octobre 2021, en réaction à des mesures d’augmentation des prix de services publics. Aussi appelé Estallido en chilien], puis de la pandémie, deux événements qui ont mis en lumière des inégalités structurelles très fortes.

Ces crises ont révélé les difficultés d’accès au logement, l’ampleur de la ségrégation urbaine, le manque d’espaces publics de qualité, mais aussi un fort sentiment d’insécurité et, dans de nombreux territoires, d’abandon de la part de l’État. Dans ce contexte, Gabriel Boric et le ministre du Logement, Carlos Montes, étaient convaincus que la politique du logement ne pouvait plus se limiter à construire des logements. Il fallait repenser le lien entre le logement, le quartier et la ville. Cette conviction a guidé une grande partie de notre action. À notre arrivée, le déficit était estimé à environ 650 000 ménages qui avaient besoin d’un logement, ce qui imposait une réponse rapide et ambitieuse. C’est dans cet esprit qu’a été lancé le Plan d’urgence pour le logement, avec un objectif de 260 000 foyers logés en quatre ans, soit près de 40 % du déficit estimé.

Il ne s’agissait pas seulement d’augmenter la production de logements, mais de les inscrire dans des quartiers déjà équipés et connectés, en s’appuyant autant que possible sur la ville existante. Cette stratégie s’articulait avec le Plan Ciudad Justa [« Plan pour la ville juste »], qui visait à réduire les inégalités urbaines. Elle était complétée par une stratégie nationale des villes vertes, destinée à intégrer les enjeux climatiques et la résilience urbaine dans les politiques d’aménagement.

Au fond, notre objectif était de redonner à l’État sa capacité à planifier le territoire et d’inscrire ces politiques dans le temps long, comme de véritables politiques d’État, au-delà des alternances politiques.

Le foncier est un levier central de votre politique. En quoi était-ce déterminant pour répondre à la crise du logement ? 

Le déficit de logements ne se résumait pas à une question quantitative. Le problème était aussi territorial, social et urbain. Il s’agissait de construire davantage et de construire mieux. Dans ce contexte, le foncier est devenu un enjeu central. Gabriel Boric tenait également à ce que cette politique bénéficie à l’ensemble du territoire. Nous sommes intervenus dans 97 % des communes chiliennes, y compris dans des territoires très isolés comme Puerto Williams, à l’extrême sud du pays. Qu’il s’agisse de huit logements ou de plusieurs centaines, le message était le même : chaque territoire devait bénéficier de la présence de l’État.

Au fond, c’était juste une question de justice territoriale. Les besoins ne sont pas les mêmes dans une grande métropole, dans une commune rurale, dans un territoire autochtone ou en Patagonie. Les politiques publiques devaient donc s’adapter aux réalités locales.

L’Estallido (terme chilien pour désigner les manifestations d’octobre 2019) social a révélé de profondes fractures dans la société chilienne. Quel rôle l’espace public peut-il jouer pour reconstruire la cohésion sociale ? 

L’explosion sociale a montré que le malaise était économique, mais aussi urbain et territorial. Beaucoup de Chiliens avaient le sentiment de vivre dans une ville profondément inégalitaire : de longs temps de trajet, des quartiers mal desservis, un accès inégal aux espaces verts, aux transports, aux écoles ou aux équipements publics. Au quotidien, cela nourrissait un sentiment d’exclusion.

Cette crise a confirmé une idée que j’avais depuis longtemps : l’urbanisme n’est pas neutre. La cohésion sociale ne se décrète pas, elle se construit à travers la ville. C’est pour cela que nous avons beaucoup travaillé sur les quartiers de proximité. Avec le Plan Ciudad Justa, nous avons mobilisé des terrains publics bien situés afin de construire des logements intégrés à leur environnement, en les reliant aux transports, aux équipements et aux espaces publics. Pour moi, investir dans un parc, une rue ou un équipement de quartier ne consiste pas seulement à transformer physiquement la ville : c’est une manière de démocratiser l’accès aux biens publics et de renforcer la cohésion sociale. Cela supposait aussi de mieux se coordonner avec les autres ministères, notamment avec le ministère de l’Intérieur, pour intégrer les enjeux de sécurité dans les projets urbains.

Comment avez-vous intégré les questions d’égalité de genre dans votre politique urbaine ? 

Pour moi, il était essentiel d’aborder cette question non seulement sous l’angle du leadership féminin, mais comme une manière de comprendre que les femmes et les hommes n’habitent pas la ville de la même façon. Cette réflexion rejoignait aussi une autre priorité du gouvernement de Gabriel Boric : la création d’un système national des soins [qui vient en aide aux aidants]. Il reposait sur l’idée que le travail du care ne relève pas uniquement de la sphère familiale, mais constitue une responsabilité collective. Cette politique s’est traduite par la création d’infrastructures de proximité destinées aux aidants, où ils pouvaient bénéficier d’un accompagnement, de formations ou d’un soutien psychosocial, pendant que les personnes dont ils avaient la charge étaient elles-mêmes prises en charge.

C’est là que l’urbanisme entre en jeu. Les femmes utilisent davantage les transports publics, effectuent des déplacements plus complexes, assument l’essentiel des tâches de soin et sont davantage confrontées au sentiment d’insécurité. Concevoir la ville en tenant compte de ces réalités devenait donc indispensable.

Nous avons ainsi lancé une stratégie transversale associant genre et politiques de l’habitat. Pendant notre mandat, nous avons élaboré sept guides de conception intégrant cette approche : éclairage, visibilité, implantation du mobilier urbain, localisation des logements, itinéraires sûrs ou encore accès aux services de proximité. Nous avons également revu nos diagnostics de quartier afin d’intégrer les usages quotidiens, notamment ceux des femmes. Pour moi, l’enjeu n’était pas de créer un urbanisme « pour les femmes », mais d’intégrer dans la planification des réalités longtemps restées invisibles. Cette approche s’est traduite jusque dans la conception des logements et des espaces publics, à travers des choix parfois très simples, mais qui améliorent concrètement la sécurité et l’autonomie des habitants.

La sécurité a été l’un des thèmes majeurs des dernières élections présidentielles au Chili. Comment votre ministère a‑t-il intégré cette préoccupation dans sa politique urbaine ?

Au Chili, la sécurité est devenue une préoccupation centrale, notamment avec la hausse de la criminalité après la pandémie et l’apparition de nouvelles formes de criminalité liées au crime organisé international. Du point de vue du ministère du Logement et de l’Urbanisme, notre réponse ne pouvait pas se limiter à la dimension policière. Notre rôle relevait de la prévention situationnelle, c’est-à-dire de la manière dont l’aménagement urbain peut contribuer à prévenir les violences et les incivilités.Nous avons essayé d’intégrer cette dimension dans tous nos projets : un éclairage public de qualité, des trottoirs continus, des espaces publics actifs, une plus grande mixité des usages et des quartiers, mais aussi des parcs et des lieux de rencontre favorisant une occupation permanente de l’espace public.

Nous avons également porté une attention particulière aux espaces souvent délaissés, notamment aux abords des grandes infrastructures, qui concentrent fréquemment des situations d’insécurité. Enfin, nous avons appliqué des principes de conception favorisant la visibilité entre les logements, les rues et les espaces publics.

Au fond, nous étions convaincus que la ségrégation urbaine produit de l’insécurité. Des quartiers isolés, mal desservis et dépourvus de services favorisent le sentiment d’abandon. C’est pourquoi nous avons beaucoup développé notre programme d’intégration sociale, qui permet à des ménages de revenus différents d’habiter les mêmes quartiers. Ce dispositif, initié sous le gouvernement précédent et que nous avons renforcé, a constitué un levier important pour réduire les inégalités territoriales. Nous étions convaincus que cette mixité sociale améliore non seulement la qualité de vie, mais contribue aussi à renforcer la sécurité et la justice urbaine.

Comment votre gouvernement a‑t-il intégré les enjeux d’adaptation au changement climatique et de gestion des risques dans sa politique urbaine ?

Le Chili est un véritable laboratoire de la gestion des risques. Nous sommes confrontés aux séismes, aux tsunamis, aux éruptions volcaniques, aux incendies de forêt ou encore à une sécheresse structurelle. Chaque catastrophe nous a conduits à renforcer nos normes et nos outils de planification.

Avec l’aggravation du changement climatique, il est devenu évident que nous devions intégrer beaucoup plus fortement la résilience dans nos politiques urbaines. La loi-cadre sur le changement climatique nous y a aidés. Le ministère a élaboré son plan sectoriel d’adaptation pour les villes, tout en renforçant la prise en compte des risques pour les documents de planification et en lançant la stratégie nationale des villes vertes. Pour moi, une idée est essentielle : les catastrophes ne sont pas naturelles, seuls les phénomènes le sont. L’ampleur des catastrophes dépend aussi de nos choix d’aménagement et de notre capacité à anticiper les risques.

Les grands incendies et les inondations survenus durant le mandat de Gabriel Boric ont d’ailleurs rappelé que cette réflexion devait encore se poursuivre, notamment pour accélérer les opérations de reconstruction.

En France, les débats sur la transition écologique portent notamment sur la limitation de l’artificialisation des sols. Quelles ont été les principales orientations de votre gouvernement en matière de transition écologique urbaine ? 

Pour nous, la transition écologique obligeait à repenser trois dimensions : la manière de construire, de planifier et de relier la ville aux écosystèmes. La première concernait la manière de construire. Nous avons fortement développé la construction industrialisée de logements. Plus de 13 000 logements sociaux ont ainsi été réalisés avec ce procédé, qui réduit les délais de construction, limite les déchets et améliore la performance énergétique. Nous avons également relevé les standards de construction pour mieux tenir compte de la diversité climatique du Chili et lutter contre la précarité énergétique. Ensuite, nous avons intégré les enjeux climatiques dans la planification urbaine, notamment à travers la stratégie nationale des villes vertes et des solutions fondées sur la nature, comme les infrastructures vertes ou les dispositifs de gestion durable des eaux pluviales. Enfin, nous voulions changer notre manière de regarder la nature. Pour nous, elle ne constitue pas une contrainte au développement urbain, mais une véritable infrastructure. C’est pourquoi nous avons renforcé la protection et la restauration des zones humides urbaines, des berges et des collines, tout en développant des forêts urbaines afin de lutter contre les îlots de chaleur. Notre conviction était simple : il ne s’agit pas de construire malgré la nature, mais avec elle.

Quels principaux enseignements tirez-vous de cette expérience au gouvernement ? 

Le premier enseignement est que l’urbanisme n’est pas une discipline uniquement technique : il est profondément politique. Décider où l’on construit, où l’on investit ou qui accède aux opportunités urbaines a des conséquences directes sur la qualité de vie, les inégalités et la cohésion sociale. Cette expérience a aussi renforcé une conviction que j’avais déjà : l’État reste indispensable pour orienter le développement urbain vers davantage d’équité. Cela suppose un État capable de se moderniser, de mieux coordonner son action et d’agir plus efficacement au service des habitants.

J’ai également appris qu’une politique urbaine ne peut pas être sectorielle. Le logement, les transports, l’environnement, la sécurité ou les politiques de soin relèvent d’un même projet de territoire. Cette vision exige de travailler avec les collectivités, les autres ministères et les habitants eux-mêmes.

Enfin, je retiens que les politiques urbaines sont des politiques de temps long. Elles dépassent un mandat et nécessitent de maintenir le dialogue, y compris avec ceux qui ne partagent pas la même vision de la ville. C’est sans doute l’un des exercices les plus difficiles, mais aussi l’un des plus nécessaires.

Propos recueillis par Rodolphe Casso et Pierre Hiault

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Crédit photo : AFP/Claudio Reyes