En Tunisie, la refonte de l’urbanisme avance à pas lents

Les réponses aux défis du développement urbain en Tunisie se heurtent à un cadre législatif obsolète, réduisant l’efficacité des réponses proposées par les urbanistes. Cette obsolescence est la conséquence d’une accumulation de textes souvent non hiérarchisés ni harmonisés. Elle empêche l’évolution des outils et des techniques de planification et d’aménagement du territoire nécessaires pour répondre aux thématiques contemporaines de l’espace urbain informel ou de la durabilité du territoire. L’évolution du cadre vise à les rendre plus stratégiques et locaux.

Jusqu’aux années 2000, le développement urbain a été guidé par les grandes orientations des schémas directeurs d’aménagement, sans qu’ils soient opposables au-delà des administrations. Leur applicabilité reposait sur leur compatibilité avec les plans d’aménagement urbains, dont la couverture nationale était marginale et avec une rigidité réglementaire forte. La révolution tunisienne de 2011 a mené à une nouvelle constitution qui garantit les libertés individuelles, et inscrit la décentralisation comme cadre de réponse aux enjeux de planification et d’aménagement du territoire. En matière d’urbanisme, cela se traduit par des enjeux de concertation locale pour organiser la hausse de la construction individuelle réalisée sans cadrage de planification, champ du pouvoir public. En effet, sans plan urbain agile et de réelle concertation locale, l’espace urbain informel à aménager et à gérer augmente mécaniquement.

Un cadre hérité des années 1990

Le cas d’étude de la commune de Mégrine (Grand Tunis) montre la conséquence directe de la rigidité du cadre. La commune est comprimée entre le lac de Tunis, un domaine de l’État orienté vers des projets de grands équipements, et l’étalement urbain informel de Tunis. Son niveau d’occupation des sols est désormais à plus de 90 %, dont une partie est occupée par des zones d’habitat informel. Il n’est donc plus possible de concevoir des lotissements, alors même que les logements manquent à Tunis, que ceux issus de l’informel sont de faible qualité et font face à une forte vulnérabilité climatique.

Pour Rym Sellemi, architecte et directrice technique de Mégrine, « des opérations urbaines de réhabilitation et de densification sur l’habitat existant seraient à mener ». Mais, la législation actuelle offre peu d’outils à tous les niveaux pour guider ce type d’opération. Ce témoignage reflète les difficultés de nombreux urbanistes opérationnels en Tunisie.

Conscient du cadre législatif trop rigide pour que les urbanistes et les professionnels de l’urbain puissent prendre en compte ces nouveaux défis, le ministère de l’Équipement et de l’Habitat (MEA) multiplie les efforts pour le réviser et le compléter de manière coordonnée avec les acteurs du secteur. La révision du Code d’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CATU) en vigueur depuis 1994 est en cours. Sa publication officielle est attendue depuis de nombreuses années par l’ensemble des acteurs du secteur. La précédente ministre de l’Équipement et de l’Habitat, Sarra Zaafrani Zenzri, déclarait en 2023 que le CATU serait parachevé à l’horizon 2024. En octobre 2025, c’est au tour du ministre actuel, Salah Zouari, d’annoncer sa promulgation en 2026. Mais le processus est long.

Le ministère de l’Équipement et de l’Habitat a mené en interne et en externe plusieurs diagnostics et évaluations des politiques, des mécanismes, des outils et des études relatives à la planification et à l’aménagement du territoire. L’ONU-Habitat a notamment réalisé des ateliers de diagnostic et d’évaluation en 2023 ; des études internes au ministère ont été menées sur les processus de production des plans. Plusieurs constats indiquent la faible coordination entre les interventions et programmes économiques, de développement et de logement, ainsi que la faible interdépendance entre les dimensions économiques et spatiales au niveau de la planification, ou encore l’incompatibilité croissante de ces outils de planification avec les défis actuels.

Une réforme du CATU encore en attente

L’instabilité politique depuis 2021 limite néanmoins les débats sur la révision du Code de l’urbanisme au Parlement tunisien, entraînant de nombreux blocages institutionnels. Les révisions souhaitées pour le CATU mèneraient à une réorganisation des compétences et de la gouvernance territoriale. Les études du MEA montrent que les compétences du développement urbain et de l’aménagement du territoire sont entremêlées entre les échelles de l’État et les collectivités locales, causant les nombreuses lenteurs administratives. Le Code des collectivités locales a notamment été suspendu en 2021. Ces réorganisations de la gouvernance territoriale nécessitent donc une relance concrète des débats de fond sur le CATU au Parlement.

La révision du Code nécessite, en complémentarité, la révision du schéma directeur d’aménagement national de la Tunisie (SDNT) datant de 1997 pour mieux coordonner les niveaux de planification sectorielle et territoriale. Le cadrage du nouveau SDNT a été réalisé en 2025 avec l’appui de l’ONU-Habitat, à la suite des ateliers sur le CATU réalisés conjointement en 2023. Les enjeux visent à mieux articuler la planification et l’aménagement du territoire et à mieux partager les compétences dédiées. Selon Safa Langer, urbaniste au sein d’une direction régionale du MEA, « ce nouveau schéma constituera un levier structurant pour introduire de nouvelles orientations de développement territorial et de nombreuses opportunités ». De cette manière, la planification locale des villes sera intégrée dans un cadre de gouvernance territoriale davantage stratégique.

Sur le plan local, des efforts à plusieurs niveaux sont menés pour résorber le déficit de planification locale, car seules 17 % des communes possèdent un plan d’aménagement urbain (PAU) approuvé – dont certains sont déjà caducs en raison de leur ancienneté. Le MEA multiplie les réalisations de PAU en appui aux collectivités locales peu dotées en capacité interne. Des guides sont également produits pour faciliter leur réalisation, en interne ou avec l’appui de bureaux d’études privés. Dans cet effort, plusieurs urbanistes se mobilisent pour participer à cet effort de résorption du manque de planification locale. Mais, ils indiquent de nombreuses limites à l’exercice.

Pour Naima Ghourabi, urbaniste à la direction régionale du MEA, « le manque de cohérence entre les codes de l’urbanisme et des collectivités locales rend floue la répartition de la compétence de mise en place des PAU entre les acteurs ». De plus, sa validation légale a été éloignée de la commune : jusqu’à récemment le gouverneur régional la validait, désormais le ministre du MEA en a la charge pour limiter les abus. Cet éloignement augmente le temps de validation et diminue la perception des enjeux locaux.

Également, la conception classique du PAU par le zonage et les schémas de projection limite la prise en compte des nouveaux enjeux et de leur dimension stratégique. Le cas d’étude du haut taux d’urbanisation de la commune de Mégrine le montre. L’application classique des procédures d’élaboration du document empêche la prise en compte des défis de durabilité de son espace urbain.

Vers une gouvernance territoriale mieux articulée

Néanmoins, en 2024, des premières initiatives visant à fournir un référentiel pour rendre la planification stratégique et durable ont été proposées. Leur application permettrait d’agir sur l’existant grâce à des étapes accrues de concertation, le bouclage des flux urbains, des actions de densification. Mais la prise en compte de ces nouveaux concepts d’urbanisme reste également dans le flou réglementaire de la réforme générale.

Les partenariats public-privé sont également de plus en plus mobilisés pour participer à l’effort. L’intégration en 2022 d’une mention sur les investissements dans les secteurs de l’habitat et de la promotion immobilière pour améliorer l’efficacité des projets publics et privés participe à ce cadrage. Des commandes publiques nationales de PAU à destination du secteur privé sont publiées sur la plateforme des marchés publics. À cet effet, un cadre spécifique est souhaité pour les experts indépendants en urbanisme, car le statut des urbanistes de l’État ne s’applique pas aux professionnels indépendants. Cette évolution permettrait à davantage d’urbanistes indépendants de contribuer à l’effort engagé en Tunisie. Mohamed Ali Ragoubi, urbaniste indépendant, conclut : « Cette initiative profiterait à l’ensemble du secteur, en améliorant la clarté et la reconnaissance des compétences [des urbanistes]. »

Gautier Hunout, urbaniste, chargé de mission Eau-Assainissement,
ONG Initiative Développement

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